II SA/Ke 707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego : 1. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. J. nr 39 E, 2. nakazał M. K. wykonanie w terminie do dnia 30.04.2009r. następujących przeróbek samowolnie wykonanej opisanej wyżej rozbudowy – w celu wyeliminowania występującego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez: - dokonanie rozbiórki ściany przybudówki wzdłuż granicy z działką K. J. oraz fragmentu ściany prostopadłej na szerokości 80 cm i wykonanie nowej ściany szczytowej o grubości 24 cm z bloczków betonowych B-15, murowanej na pełne spoiny na zaprawie cem-wap kl. 5 MPa i obustronnie otynkowanej, spełniającej wymagania przegrody oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w odległości ok. 80 cm od granicy. Ścianę tą należy posadowić na ławie fundamentowej betonowej B-15 o wym. 50 x 30 cm z izolacją przeciwwilgociową poziomą 1 x papa na lepiku. Wykonać wieniec żelbetowy o wym. 24 x 18 cm z betonu B-15 zbrojony 4 fi 10 St3SX + strzemiona fi 4,5 co 20 cm, - zlikwidowanie części dachu na tym odcinku przebudówki poprzez obcięcie ceownika 180 oraz obcięcie blachy trapezowej, a ponadto wykonanie obróbki blacharskiej z blachy stalowej powlekanej gr. 0,6 mm przy przebudowanej przybudówce. Wyrokiem z dnia 18.03.2009r., sygn. akt: II SA/Ke 56/09 Wojewódzki Sąd Administracyjnego , oddalił skargę M. K. na w/w decyzję organu odwoławczego. Następnie wyrokiem z dnia 9.06.2010r., sygn. akt: II OSK 956/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. K. od w/w wyroku. Upomnieniem z dnia [...], organ I instancji wezwał zobowiązanego M. K. do wykonania obowiązku. Pomimo doręczenia upomnienia zobowiązany nie wykonał dobrowolnie nałożonego obowiązku. Przesłanym zobowiązanemu tytułem wykonawczym z dnia [...] organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Złożone w toku postępowania przez M. K. zarzuty do wszczętego postępowania egzekucyjnego zostały uznane za nieuzasadnione postanowieniem organu I instancji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., prowadząc jednocześnie dalsze postępowanie egzekucyjne, wydał postanowienie z dnia [...] o nałożeniu na M. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł oraz opłaty za wydanie tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] – z uwagi na stwierdzenie błędów formalnych w tytule wykonawczym. Mając na uwadze brak wykonania nałożonego obowiązku organ I instancji przesłał zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia 7.02.2011r. (doręczony w dniu 28.02.2011r.). Postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez M. K. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Organ I instancji, prowadząc dalsze postępowanie egzekucyjne, wydał postanowienie z dnia [...] o nałożeniu na M. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz opłaty za wydanie tego postanowienia w wysokości 10 % grzywny, lecz nie więcej niż 68 zł. W podstawie prawnej powołano art. 119, art. 121 § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 229 z 2005r., poz. 1954 ze zm.). Zażalenie na postanowienie z dnia [...] wniósł M. K.. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazał że przepis art. 121 § 5 ustawy dotyczy wyłącznie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku lub egzekucji rozbiórki części budynku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nałożony obowiązek polega na przeróbkach budynku takich, że rozebrana ma być ściana budynku w granicy i część ściany bocznej, jak również część dachu, ale ma także być wykonany nowy fundament w nowym miejscu i ma być wykonana nowa ściana budynku, jak również inne roboty z przeróbkami związane. W rezultacie nie chodzi tu o rozbiórkę części budynku i nie może mieć zastosowania wskazywany przez skarżącego przepis art. 121 § 5 ustawy. Skoro obowiązek wykonania przeróbek nie został wykonany, to zasadnym było nałożenie na zobowiązanego grzywny na podstawie przepisu art. 121 § 4 ustawy wraz z prawidłowo obliczoną opłatą za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł – stosownie do z art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zawartej w zażaleniu sugestii, że należało zastosować wykonanie zastępcze organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania egzekucyjnego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby niecelowe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, które obciążałyby zobowiązanego i nie mogłyby być zwrócone po przymusowym wykonaniu obowiązku. Wskazano przy tym, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Organ poinformował także zobowiązanego o treści art. 125 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. powtórzył zarzuty wskazane w zażaleniu, wskazując że organ egzekucyjny miał do wyboru co najmniej dwa środki egzekucyjne i dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się w szczególności zasadą stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze to powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować. Zdaniem skarżącego nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 w sytuacji, gdy koszt rozbiórki nie przekroczyłby kwoty 1.600 zł jest środkiem dużo bardziej uciążliwym dla zobowiązanego w stosunku do wykonania zastępczego. W tym zakresie skarżący M. K. dołączył do skargi kosztorys sporządzony przez inż. A. K. Autor skargi podniósł także, iż podstawę określenia wysokości grzywny w niniejszej sprawie stanowić powinien przepis art. 121 § 5 ustawy, który ogranicza wysokość grzywny, o której mowa w art. 121 § 4 ustawy w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. W takiej sytuacji grzywna stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, odnoszący się do wykonania decyzji nakazującej M. K. wykonanie w terminie do dnia 30.04.2009r. następujących przeróbek samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. J. nr 39 E – w celu wyeliminowania występującego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez: - dokonanie rozbiórki ściany przybudówki wzdłuż granicy z działką K. J. oraz fragmentu ściany prostopadłej na szerokości 80 cm i wykonanie nowej ściany szczytowej o grubości 24 cm z bloczków betonowych B-15, murowanej na pełne spoiny na zaprawie cem-wap kl. 5 MPa i obustronnie otynkowanej, spełniającej wymagania przegrody oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w odległości ok. 80 cm od granicy. Ścianę tą należy posadowić na ławie fundamentowej betonowej B-15 o wym. 50 x 30 cm z izolacją przeciwwilgociową poziomą 1 x papa na lepiku. Wykonać wieniec żelbetowy o wym. 24 x 18 cm z betonu B-15 zbrojony 4 fi 10 St3SX + strzemiona fi 4,5 co 20 cm, - zlikwidowanie części dachu na tym odcinku przebudówki poprzez obcięcie ceownika 180 oraz obcięcie blachy trapezowej, a ponadto wykonanie obróbki blacharskiej z blachy stalowej powlekanej gr. 0,6 mm przy przebudowanej przybudówce. Stosownie do art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej jako u.p.e.a., środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza więc zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W świetle wskazanych przepisów nie można zdaniem Sądu przyjąć, iż wyliczenie kolejności środków zawarte w art. 1a pkt 12b u.p.e.a. jest wiążące co do kolejności ich stosowania. Odnotować przy tym należy, iż wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ten ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 463/2005. Należy także podkreślić, iż z w/w przepisów u.p.e.a. wynika, że ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy rozpocząć od podkreślenia, iż na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ z akt sprawy wynika, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonał obowiązku wynikającego z opisanej na wstępie decyzji - organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z tej decyzji. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącego do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. Po pierwsze. Stosownie do art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Chociaż w doktrynie podnosi się, iż w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej organ powinien co do zasady wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono powadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. komentarz do art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008), to jednakże w każdej konkretnej sytuacji należy rozważać obydwa równorzędne środki. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie prawidłowym działaniem organów było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Organ właściwie uzasadnił wybór akurat tego środka jako bardziej celowego i łagodniejszego dla skarżącego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżący musiałby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót budowlanych nakazanych w/w decyzją ostateczną. Podkreślić także należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej ingerującym w sferę praw skarżącego, pozostawiając mu wybór wykonawcy przeróbek, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Wykonanie zastępcze następuje natomiast na koszt i odpowiedzialność zobowiązanego. Nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, iż w myśl art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. Po drugie. Ponieważ zarzuty skargi dotyczą nie tylko zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, lecz również prawidłowości ustalenia jej wysokości wskazać należy, iż art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. określa maksymalną wysokość grzywny, jaką można nałożyć na osobę fizyczną. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., II OSK 49/06, LEX nr 355305).Podkreślenia także wymaga, iż skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Z powołanych przepisów wynika, iż ustawodawca ustanowił jedynie górne granice grzywien pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ich ustalania w konkretnej sprawie. Nie oznacza to jednak dowolności, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ustalając wysokość grzywny organy miały na uwadze w/w zasady u.p.e.a. i rozważyły jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Dodatkowo organ poinformował zobowiązanego o możliwości wynikającej z art. 125 u.p.e.a. W konsekwencji podniesionych okoliczności należy stwierdzić, iż grzywna nałożona na skarżącego jest środkiem adekwatnym. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skarżącego nie miał zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. zgodnie z którym "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych". Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż dotyczy on wyłącznie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku lub egzekucji rozbiórki jego części. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek polega na takich przeróbkach samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. J. nr 39 E – w celu wyeliminowania występującego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, że rozebrana ma być ściana budynku w granicy i część ściany bocznej, jak również część dachu, ale ma także być wykonany nowy fundament w nowym miejscu i ma być wykonana nowa ściana budynku, jak również inne roboty z przeróbkami związane. Tym samym słuszne jest stanowisko organu, iż przepis ten w sprawie niniejszej nie ma zastosowania . Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.