II SA/Ke 708/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę – obwodnicę miejscowości, ustalając jej przebieg w mapie będącej załącznikiem do uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność w/w uchwały – z uwagi na jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż z treści zakwestionowanej uchwały, jej uzasadnienia oraz nadesłanych przez Gminę dokumentów wynika, iż droga – obwodnica miejscowości P. nie istnieje – jest dopiero na etapie projektu. Tym samym zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych i ustalenie przebiegu jest niezgodne z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), który dotyczy jedynie ustalania przebiegu dróg istniejących. Ponadto przy wydawaniu przedmiotowej uchwały nie wyczerpano trybu określonego w art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż w dacie jej podjęcia Rada Gminy P. nie zasięgnęła opinii Zarządu Powiatu. Z analizy uzasadnienia do opiniowanej uchwały oraz pisma Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 16 kwietnia 2009r. wynika bowiem, że Powiatowy Zarząd Dróg zaopiniował jedynie projekt obwodnicy miejscowości P. Ponadto Zastępca Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg nie miał upoważnienia do podpisania opinii w sprawie drogi gminnej, gdyż uchwała nr 135/45/05 Zarządu Powiatu z dnia 23 marca 2005r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Kielcach stanowi umocowanie do reprezentowania Powiatu Kieleckiego jedynie w sprawach związanych z drogami powiatowymi, a nie gminnymi (§ 1 ust. 4 uchwały). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina P., domagając się jego uchylenia w całości, ewentualnie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu nadzoru o braku wyczerpania trybu z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ze stosownym wnioskiem (z dnia 3 kwietnia 2009r.) do Zarządu Powiatu wystąpił bowiem Wójt Gminy P., a z pisma z dnia 16 kwietnia 2009r. jednoznacznie wynikało, iż Zarząd Powiatu pozytywnie zaopiniował wniosek o zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Ponadto Rada Gminy P., podejmując przedmiotową uchwałę, działała w oparciu o dokumenty i nie miała podstaw do kwestionowania opinii Zarządu Powiatu w zakresie osoby podpisującej wyrażone tamże stanowisko. Zwracając się o wydanie opinii Gmina działała bowiem w zaufaniu do organu opiniującego, a po jej uzyskaniu podjęła dalsze działania w usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania. Było to także spowodowane okolicznością, iż wszelkie wymagane prawem opinie zarządu powiatu podpisywał dotychczas w imieniu Zarządu Powiatu m. in. Zastępca Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg, czego nigdy nie kwestionował organ nadzoru. Z kolei, podejmując uchwałę w części dotyczącej ustalenia przebiegu drogi, Gmina stanęła przed nierozwiązywalnym dylematem nałożenia na nią obowiązku ustalenia przebiegu drogi w związku z wymogami "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2001", a literalnym brzmieniem art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będąc zarazem zmuszona do wyboru kontrowersyjnych rozwiązań prawnych, niezbędnych jednakże do zrealizowania nałożonych nań obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi – obwodnicy miejscowości P. do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. Przywołana uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach niż wymienione w pkt 1 – 14, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust.1); zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2); ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Tymczasem, w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały (k. 11 akt sądowych) Rada Gminy P., odnosząc się do drogi objętej tym aktem, zawarła stwierdzenie, iż "będzie to odcinek drogi o znaczeniu lokalnym". Również w piśmie z dnia 6 października 2009r. (k. 16), skierowanym do Wojewody, Wójt Gminy P. potwierdził, iż przedmiotowa droga została dopiero zgłoszona do dofinansowania w ramach Wieloletniego Programu "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 – 2011". W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości prawidłowość ustaleń faktycznych organu nadzoru, dotyczących fazy, w jakiej znajduje się droga, objęta w/w uchwałą – mianowicie stadium projektowania. Przedmiotowa okoliczność nie była kwestionowana przez skarżącą Gminę, tak więc należy uznać ją za bezsporną. Ze względu na powyższe stwierdzić trzeba, iż powołana uchwała – zaliczając do kategorii dróg gminnych mającą dopiero powstać obwodnicę P. – została podjęta z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powołanego w jej podstawie prawnej. W oparciu o ten przepis można bowiem ustalić jedynie przebieg istniejących dróg gminnych – co słusznie zauważył organ nadzoru. W tym miejscu podnieść trzeba, iż żadna z regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych nie przewiduje możliwości zaliczenia do określonej kategorii dróg, znajdujących się w fazie projektu. Natomiast w stosunku do nowo powstałych dróg zastosowanie znajduje art. 10 ustawy, który przewiduje, iż nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (ust. 4), a odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5). Oznacza to, że zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje dopiero po jego wybudowaniu – z chwilą włączenia go do eksploatacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006r., I SA/Wa 2210/05, LEX nr 219231). Wskazania również wymaga, iż pojęcie "drogi" użyte w cyt. art. 7 ust. 1, 2 i 3 należy rozumieć – na gruncie ustawy o drogach publicznych – zgodnie z definicją zawartą w słowniczku tej ustawy – art. 4 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Dlatego brak jest podstaw do użycia przez Radę Gminy P. konstrukcji art. 7 ustawy w celu zaliczenia do kategorii dróg gminnych projektu mającej dopiero powstać drogi – co przesądza o prawidłowości stwierdzenia przez Wojewodę nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Stąd też niezasadny jest zawarty w skardze wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego tak w całości, jak i w części dotyczącej zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Dodatkowo wskazać należy, iż uchwała Rady Gminy P. została podjęta bez zachowania trybu, określonego w cyt. art. 7 ust. 2 – co słusznie zauważył organ nadzoru. Pozytywna opinia Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 16 kwietnia 2009r. (k. 13) dotyczyła bowiem "projektowanej obwodnicy miejscowości P." – nie zaś istniejącej drogi, do czego obliguje cyt. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto, jak wynika z § 1 pkt 4 uchwały nr 135/45/05 Zarządu Powiatu z dnia 23 marca 2005r. (k. 14) zakres pełnomocnictwa udzielonego przez ten organ Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg obejmował "reprezentowanie Powiatu w sprawach sądowych, administracyjnych i innych postępowaniach związanych z drogami powiatowymi" – nie zaś gminnymi. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż Rada Gminy P. podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej – wbrew dyspozycji cyt. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Stanowi to istotne naruszenie prawa, przesądzające o zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak wynika bowiem z tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wskazać przy tym trzeba, iż Wojewoda dochował 1 – rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 94 ust. 1 u.s.g), a stwierdzone naruszenie prawa nie miało charakteru nieistotnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za takie naruszenie można bowiem uznać jedynie naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Odnosząc się do zarzutów skarżącej o konieczności podjęcia zakwestionowanej uchwały ze względu na konieczność dołączenia jej do wniosku o dofinansowania w ramach Wieloletniego Programu "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011" stwierdzić trzeba, iż sytuacja taka nie może usprawiedliwiać naruszania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewentualne rozbieżności w obowiązującym prawodawstwie mogą być rozwiązane wyłącznie poprzez wystąpienie przez uprawnione podmioty z inicjatywą legislacyjną. Natomiast nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której jednostka samorządu gminnego stara się rozwiązać zaistniały problem faktycznie drogą naruszenia prawa. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.