II SA/Ke 708/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Ke 708/18 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) , po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Starosty z dnia 17 sierpnia 2018 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo K. S., w którym domagał się "sprostowania należnych nieruchomości wg mapy sporządzonej przez geodetę sądowego (dołączonej do akt sprawy)". Wyjaśnił, że w 1980 roku otrzymał od swej matki działkę nr 723, podzieloną później na działki nr 723/1 i 723/2. Jego zdaniem, wykazana jako współwłaścicielka działki nr 723/2 B. W., nie ma do niej żadnych praw. Pismami z dnia 28 maja i 25 czerwca 2018 r. Starosta poinformował K. S., że przedstawiona przez niego kopia szkicu granicznego nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W drugim z wymienionych pism organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia żądanej zmiany. Po dołączeniu przez wnioskodawcę do podania kopii dokumentów pochodzących z dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 17 sierpnia 2018 r., nie wskazując jednak w treści rozstrzygnięcia w jakiej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, a jedynie w uzasadnieniu wyjaśniając, że postanowienie zostało wydane w związku z podaniem K. S., a powodem odmowy wszczęcia postępowania jest nieuzupełnienie podania. W zażaleniu wnioskodawca powołując się na akt własności ziemi i nakazy płatnicze podatku gruntowego domagał się sprostowania uchybienia. Rozpatrując powyższe zażalenie organ II instancji stwierdził, że Starosta wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał żadnej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 Kpa, mogących stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem organu, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność sprecyzowania żądania, ponieważ z żadnego pisma wnioskodawcy nie wynika jakiej konkretnie zmiany w ewidencji gruntów i budynków żąda. Dopiero na etapie sprecyzowanego żądania będzie też można określić, czy wnioskodawca jest stroną legitymowaną do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podnoszony przez organ I instancji brak uzupełnienia podania nie stanowi zaś podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają bowiem szczególnych wymogów formalnych dotyczących wniosków, a stwierdzenie, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty są niewystarczające do wprowadzenia żądanej zmiany powinno skutkować wydaniem stosownej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S., nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia i nie podnosząc zarzutów co do postanowienia WINGiK podał, że według protokołu ustalenia stanu władania gruntami matka B. W. nie miała żadnych praw do działki nr 723. W związku z powyższym zażądał oddania działki nr 723/2 o pow. 684 m², powstałej na skutek podziału działki nr 723. W odpowiedzi na skargę (którą organ błędnie uznał za sprzeciw) WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. W tym miejscu dla porządku należy wyjaśnić, że wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, stronie przysługiwała na nie skarga w trybie zwykłym, nie zaś sprzeciw w trybie art. 64a Ppsa. Zastosowanie reguł wykładni językowej i systemowej do przepisów normujących instytucję sprzeciwu nie pozwala na rozszerzenie ich stosowania do postanowień kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. W art. 3 Ppsa dodano przepis § 2a stanowiący wyraźnie, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Również w pozostałych przepisach ustawy poszczególne unormowania rozróżniają decyzje od postanowień, co przemawia za tym, że zakres przedmiotowy instytucji sprzeciwu należy zawęzić tylko do decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 Kpa (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2018 r., sygn. I OSK 1519/18; dnia 30 maja 2018 r., sygn. I GSK 2146/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017 r. s. 425). W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał pismo potraktowane przez organ jako sprzeciw od zaskarżonego postanowienia – jako skargę na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 144 Kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ("Zażalenia") mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Cytowana regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy, a mianowicie: (1) stwierdzenie przez ten organ, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (tj. przepisów Kpa lub przepisów proceduralnych zawartych w ustawach szczególnych); (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie postanowienia kasacyjnego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania jest przy tym wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując wykładni analizowanego przepisu, należy uwzględnić również jego związek z art. 136 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w ww. trybie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji wykazał istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 Kpa, który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. WINGiK w motywach zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ I instancji nie wskazał żadnej z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 Kpa mogących stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Istotnie, w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji podano jedynie, że skarżący nie uzupełnił wniosku o dokumenty stanowiące podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 Kpa. Jak bowiem trafnie wskazał WINGiK, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają szczególnych wymogów formalnych dotyczących wniosków. W konsekwencji, ustalenie, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty są niewystarczające do wprowadzenia żądanej zmiany skutkuje co do meritum - wydaniem decyzji odmownej. W świetle powyższego, ponieważ organ I instancji nie stwierdził, aby K. S. nie był stroną postępowania, ani nie wykazał, aby z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte (np. z tego powodu, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, toczy się już w tej samej sprawie postępowanie administracyjne albo zapadło już rozstrzygnięcie itp.), postanowienie tego organu jako wadliwe należało wyeliminować z obrotu prawnego. Do prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego konieczne jest natomiast w pierwszej kolejności ustalenie zakresu jego żądania, od czego organ I instancji się uchylił. Z treści pism, które skarżący złożył do organu nie wynika, jakiej zmiany w ewidencji gruntów budynków się domaga. Tymczasem dopiero ustalenie zakresu żądania pozwoli stwierdzić, czy istnieją okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania, w szczególności czy skarżący jest stroną, czy też należy wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tej sytuacji, skoro doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania (art. 61a § 1 Kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji prawidłowo wydał postanowienie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Z samej zresztą specyfiki rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 Kpa wynika, że wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego implikuje wydanie orzeczenia kasacyjnego. Trudno bowiem wyobrazić sobie rozstrzygnięcie reformatoryjne (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) po uchyleniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przy ocenie przesłanek z art. 61a § 1 Kpa organ nie bada bowiem merytorycznie wniosku, a jego rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzenie przez organ II instancji, że przesłanki leżące u podstaw odmowy wszczęcia postępowania nie zaistniały, powoduje konieczność wszczęcia postępowania i jego zakończenia rozstrzygnięciem co do istoty, względnie wskazania innych okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Czynności tych nie może podjąć organ II instancji, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.