II SA/Ke 71/22

Sygn. akt II SA/Ke 71/22 P O S T A N O W I E N I E Dnia 22 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Lipniku z dnia 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Rada Gminy w Lipniku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180 poz. 1493 ze zm.), podjęła 31 marca 2015 r. uchwałę nr VI/43/2015 zmieniającą uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Lipnik, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U.2019.1461), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 3 uchwały terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego, jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Skarżący podkreślił, że uchybienie w postaci braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi samoistna przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli potwierdza orzecznictwo; w wyroku z 12 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1027/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej "p.p.s.a.", pomimo tego że zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Powyższe argumenty przemawiają, zdaniem organu, za przyjęciem stanowiska, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność. W piśmie z 2 lutego 2022 r. organ przesłał uchwałę Rady Gminy w Lipniku z 26 stycznia 2022 r. nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku z 31 marca 2015 r. nr VI/43/2015 zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Gminie Lipnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 ze zm. t.j.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż określone w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. Jedną z przewidzianych w tym przepisie przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest uwzględnienie przez organ, którego działanie zaskarżono, skargi w całości w stosownym terminie. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że Rada Gminy w Lipniku, po doręczeniu jej wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach skargi, co nastąpiło w nieustalonej dacie po 17 grudnia 2021 r. (prezentata na oryginale skargi - k. 13 wskazująca na wpłynięcie jej do Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipniku, a nie do organu), w dniu 26 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Lipnik. Uchwała ta objęła w całości zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie, a nadto z jej uzasadnienia wynika, że poprzednia uchwała zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2, 3, 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 t.j. ) oraz art. 42 ustawy z nia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021.1372 t.j.), w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na zaniechaniu opublikowania uchwały Rady Gminy w Lipniku w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 8 tej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dopuszczalności stosowania uregulowanych w art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawnień samokontrolnych organów administracji do wszystkich działań, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptację dla takiego poglądu (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2402/15, opubl. w LEX nr 2169079, wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14, opubl. w LEX nr 1657777, wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1027/17, postanowienie WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 353/17). Zgodnie z wspomnianym poglądem, rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę będącą aktem prawa miejscowego i stwierdzić jej nieważność. Podjęta w tym trybie uchwała stanowi odrębny akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu i kontroli sądu na zasadach ogólnych. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny i nie zawiera żadnych wyłączeń, przedmiotowych lub podmiotowych. Należy zatem przyjąć, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżanych uchwał rady gminy, w tym również stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jednym z ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Sądu pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość rzeczową trzeba ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Należy podkreślić, że do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowymi argumentami przemawiającymi za dopuszczalnością stosowania uregulowanych w art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawnień samokontrolnych organów administracji również do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, jest wyraźne odróżnienie w konstrukcji tego przepisu uprawnień i obowiązków organów administracji dotyczących wszystkich rodzajów działań, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz dotyczących tylko decyzji administracyjnych objętych procedurą autokontrolną. O ile bowiem w art. 54 § 3 zd. 1 i 3 p.p.s.a. jest mowa o działaniu, bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania, co zgodnie z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określającym zakres właściwości sądów administracyjnych obejmuje wszystkie wymienione w tych ostatnich przepisach formy aktywności bądź bezczynności, czy przewlekłości organów administracji publicznej, to w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. obowiązek organu realizującego swoje uprawnienia autokontrole dotyczący rozstrzygnięcia sprawy po stwierdzeniu nieważności dotychczasowego aktu, ograniczony został do samych tylko decyzji administracyjnych. Ubocznie więc tylko, z uwagi na pozostawaniem tej kwestii poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że wspomniane ograniczenie obowiązku organu, o jakim mowa w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., do decyzji administracyjnych powoduje, że po podjęciu przez Radę Gminy w Lipniku uchwały z 26 stycznia 2022 r. Nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 r., nie było konieczne wydawanie w zakresie objętym tym stwierdzeniem nieważności nowej uchwały, zwłaszcza, że stwierdzenie nieważności dotyczyło uchwały zmieniającej w czterech miejscach pierwotną uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Lipnik, która to uchwała pozostała w obrocie prawnym. Należy dodać, że Sąd zdaje sobie sprawę z faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych w rozważanej zasadniczej kwestii dopuszczalności stosowania uregulowanych w art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawnień samokontrolnych organów administracji do wszystkich działań, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. – nie jest w pełni jednolite. Z podanych jednak wyżej powodów Sąd nie podziela stanowisk wyrażonych w odmiennych orzeczeniach. Wskazane powyżej przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie instytucji autokontroli zostały w ocenie Sądu spełnione. W szczególności nie może być wątpliwości co do tego, że Rada Gminy w Lipniku podejmując w dniu 26 stycznia 2022 r. uchwałę Nr XXXIV/258/2022 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 r., działała w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, dokonała autokontroli po wniesieniu skargi do WSA w Kielcach na unieważnioną uchwałę z 31 marca 2015 r. oraz uwzględniła tę skargę w całości. Ponadto w § 3 uchwały Nr XXXIV/258/2022 z 26 stycznia 2022 r. stwierdzono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Należy też pamiętać, że w przypadku skorzystania przez organ, którego uchwałę zaskarżono do sądu administracyjnego, z uprawnień autokontrolnych, Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej uchwały podjętej w trybie autokontroli. Taka uchwała podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i w tej sprawie Sąd nie ma kompetencji do oceny legalności uchwały podjętej w trybie autokontroli. Dopóki więc pozostaje ona w obrocie prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, Sąd ma obowiązek respektowania wynikających z niej konsekwencji, a w szczególności tego, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwałą Rady Gminy w Lipniku Nr VI/43/2015 z dnia 31 marca 2015 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc wynikającym z istoty aktu stwierdzającego nieważność tej uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w wyniku uwzględnienia skargi w całości przez Radę Gminy w Lipniku zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała została w zakresie zaskarżenia wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a w związku z tym przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Dlatego postępowanie sądowe należało umorzyć, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.