II SA/Ke 717/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części określającej termin przedłożenia wyniku pozytywnego egzaminu, II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznając odwołanie W. J. utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję wydaną z up. Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834), art. 104 kpa oraz art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr.142 poz 1591 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień W. J. , w związku z naruszeniem zasad ruchu drogowego i przekroczeniem 24 pkt karnych - orzekł o skierowaniu W. J. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie kat. B prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, wyznaczył termin przedłożenia pozytywnego egzaminu państwowego – 3 miesiące od dnia uprawomocnienia się decyzji, zatrzymał dokument prawa jazdy kat. B nr 08624/02/2661 wydany w dniu 20 sierpnia 2002r. na druku D 1386439 przez Prezydenta Miasta i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania praw jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia 24 pkt otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustęp 2 stanowi, że wniosek ten sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 6 do rozporządzenia, w tym na podstawie prawomocnych wyroków sądu lub mandatów karnych. W trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a określonemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji kierowców. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w art. 138 ust. 1 stanowią natomiast, że w przypadkach przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis ten ma charakter obligatoryjny, a zatem w przypadku wystąpienia określonych w nim okoliczności organ administracyjny ma obowiązek wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz o zatrzymaniu prawa jazdy. W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wnioskiem z dnia 28 listopada 2008r. wystąpił do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji W. J. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień, wskazując na 7 przypadków naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 19 marca 2007r. do dnia 14 lutego 2008r., za co uzyskał łącznie 25 punktów i tym samym przekroczył dozwolony przepisami limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek ten wpłynął do organu I instancji w dniu 3 grudnia 2008r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że W. J. w odwołaniu nie podważał faktu naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 19 marca 2007r. do 14 lutego 2008r. za co ogółem otrzymał 25 punktów karnych. Główny zarzut sprowadzał się natomiast do okoliczności, że nie posiada własnego samochodu a porusza się samochodami służbowymi, którymi jeżdżą również inne osoby i nie mógł stwierdzić, czy te wykroczenia to on popełnił. Ponadto zarzucił, że od ostatniego ewentualnego przekroczenia ilości dozwolonych punktów do wydania decyzji upłynęło 17 miesięcy tak więc nastąpiło przedawnienia. Odnosząc się do zarzutu, iż w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu wniosku od Komendanta Wojewódzkiego Policji. Ponadto organ podkreślił, że przepisy materialne w kwestii sprawdzenia kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowanej decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, ani też przepisy procedury administracyjnej nie przewidują instytucji przedawnienia. Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, w postępowaniu mandatowym można nakładać grzywny w drodze mandatu karnego: 1 wydawanego ukaranemu po uiszczeniu grzywny bezpośrednio funkcjonariuszowi który ją nałożył; 2 kredytowanego, wydawanego ukaranemu za potwierdzeniem odbioru; 3 zaocznego. Mandat karny kredytowany zawiera pouczenie o obowiązku uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty przyjęcia mandatu oraz o skutkach nie uiszczenia grzywny w terminie. Mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 101 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu , ukarany który nie zgadzał się z nałożoną karą ma prawo wystąpić do sądu z wnioskiem o jego uchylenie. W przedmiotowej sprawie za wszystkie przypadki wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji popełniane przez W. J. został on ukarany mandatami karnymi kredytowanymi, co od których nie występował on do sądu o ich uchylenie i które stały się prawomocne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł W. J. , domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podobnie jak i w odwołaniu zarzucono, iż nie znajduje ona uzasadnionych podstaw, skarżący stwierdził, że prawdopodobnie w okresie od 19 marca 2007r. do 14 lutego 2008r. uzyskał 25 punktów karnych ale nie jest w stanie tego potwierdzić. Ponadto skarżący ponownie wskazał, że powinno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przedawnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji, będącej przedmiotem badania Sądu pod względem jej zgodności z przepisami prawa jest przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998) stanowią, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie z kolei z tym przepisem Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, tj. w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 138 ust. 1). Egzamin państwowy przeprowadzany w stosunku do osób podlegających sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b składa się z egzaminu teoretycznego i praktycznego (§ 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów - Dz.U. Nr 217, poz. 1834). Jak wynika z treści § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się m.in., jeżeli naruszenie zostanie stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (§ 4 ust. 2). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem z dnia 28 listopada 2008r. do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji W. J. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego uprawnień, wskazując 7 przypadków naruszenia przez niego przepisu ruchu drogowego w okresie od 19 marca 2007r. do 14 lutego 2008r., za które uzyskał 25 punktów karnych, czym przekroczył dozwolony limit punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W. J. za wszystkie siedem przypadków naruszeń przepisów ruchu drogowego został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, stanowiących wykroczenia i został ukarany mandatami karnymi kredytowanymi, wydanymi ukaranemu za potwierdzeniem odbioru, które stały się prawomocne. Wszystkie siedem prawomocnych mandatów karnych zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stanowiły podstawę do wpisów ostatecznych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wysokość punktów karnych odpowiadających tym naruszeniom określa Załącznik Nr 1 do cyt. Rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie niniejszej wpis do ewidencji został dokonany na podstawie prawomocnych mandatów karnych stwierdzających fakt popełnienia przez skarżącego wykroczenia, a organ zbadał prawidłowość wpisów w tej ewidencji odnośnie przypisanych skarżącemu punktów karnych. W tym postępowaniu, które dotyczyło skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami organ administracji nie był uprawniony do badania oraz kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia stwierdzającego fakt popełnienia przez skarżącego wykroczeń oraz nakładającego na niego karę za ich popełnienie. Organ w tej sytuacji był zobligowany do skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja w tym zakresie miała charakter związany i nie należała do sfery uznania administracyjnego organu. Należy wskazać, że organ odwoławczy bardzo dokładnie przedstawił stan sprawy jak również bardzo wnikliwie odniósł się do zarzutów złożonych w odwołaniu przez W. J. , które to wywody znajdują aprobatę Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia zgłoszonego w skardze, to należy podkreślić jak to wskazał organ, że przepisy materialne w kwestii sprawdzenia kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem (skierowanej decyzją starosty na wniosek komendanta policji), ani też przepisy procedury administracyjnej nie przewidują instytucji przedawnienia. Tak więc zarzut ten jest bezpodstawny ( patrz wyrok WSA w Kielcach z 18 maja 2006r. w sprawie II SA/Ke 653/05 ). Organ I instancji właściwie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa, lecz bez podstawy prawnej wyznaczył skarżącemu termin przedłożenia pozytywnego egzaminu państwowego – "3 miesiące od dnia otrzymania decyzji", a organ odwoławczy tę decyzję zaakceptował. Treść decyzji administracyjnych jest zawsze zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. W przepisach o ruchu drogowym brak jest podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Bez wyraźnego umocowania organ nie może decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku. W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika także z innych norm ustawy, w tym jego art. 140 ust. 1 pkt 4a, który stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Skutki prawne wskazane w tym przepisie ustawodawca łączy zatem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu. Dodać również należy, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te jednak podlegają ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być wszczęte na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4a ustawy. Sąd orzekający podzielił w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 27.IX.2007r. sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30.VI.2009r. sygn. akt I OSK 960/08, z dnia 7.VIII.2009r. sygn. akt I OSK 1217/08). Zarzut powyższy nie był zgłoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. W związku z powyższym Sąd z urzędu stwierdził, że decyzja Starosty Kieleckiego w zakresie określającym termin poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzja w tej części jest nieważna. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzję organu I instancji w części dotkniętej wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa, czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powoduje to konieczność wyeliminowania decyzji w tym zakresie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku, zaś stosownie do art. 152 ustawy określił, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast uznając, że poza tym zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.