II SA/Ke 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. sprawy ze skargi G.G. i A.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. G. oraz G. G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiające na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej w bramie wjazdowej do firmy "X." zlokalizowanej na działkach nr ewid. 14/7 i 14/8, przy ul. G. w O.. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności wniosku A. G. oraz G. G. z dnia 1 czerwca 2012r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia w/w wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 30 września 2009r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. G. i G. G., dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej w bramie wjazdowej do firmy "X." zlokalizowanej na działkach nr ewid. 14/7 i 14/8, przy ul. G. w O.. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 198/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. G. i G. G., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1954/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. G. i G. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 czerwca 2010r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował zobowiązanych, że obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, będzie egzekwowany po dniu 30 czerwca 2012r. Pismem z dnia 1 czerwca 2012r. zobowiązani, tj. A. G. i G. G., wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie A. G. i G. G., na powyższe postanowienie, organ odwoławczy, po dokonaniu ponownej oceny zebranego materiału dowodowego uznał, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku zobowiązanych o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne w administracji wszczyna się, mając na uwadze uregulowanie zawarte w art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) - z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Natomiast z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wystawił jeszcze, jako organ egzekucyjny, tytułu wykonawczego, a ponadto nie podjął jeszcze czynności jako wierzyciel, tj. nie doręczył zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., wzywającego ich do dobrowolnego wykonania przedmiotowego obowiązku rozbiórki, z jednoczesnym pouczeniem, że niewykonanie tego obowiązku poskutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Stosownie do przepisu art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew temu, co podnosi autor zażalenia, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte i wniosek o jego zawieszenie jest bezprzedmiotowy. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego może być wydane jedynie w sytuacji, w której postępowanie takie będzie w toku. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, w tym również egzekucyjnego, nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz tworzy sytuację, w której organ administracji publicznej, przed którym toczy się już stosowne postępowanie musi rozpatrzyć tenże wniosek w granicach prowadzonego postępowania, a rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tego wniosku nie powoduje załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 i § 2 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane jest faktem, że sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji jest nieprecyzyjna, nieadekwatna do złożonego wniosku w zaistniałym stanie faktycznym. Ponadto w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ I instancji nie powołał odpowiednich przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co mając na uwadze etap, na jakim postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie się znajduje oraz przedmiot wniosku skarżących, było konieczne. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli A. G. i G. G., domagając się jego uchylenia. Zarzut skargi sprowadza się błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego i naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w sprawie niniejszej, gdyż do skarżących wysłano upomnienie w miesiącu lipcu 2012r. Ponadto organ I instancji wystawił także tytuł wykonawczy, w związku z powyższym w chwili obecnej postępowania egzekucyjne już się toczy i tym samym wniosek o jego zawieszenie może być rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w momencie rozpatrywania zażalenia skarżących upomnienie, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało już wysłane, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie , gdyż nie powoduje to wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dopiero od momentu doręczenia skarżącym tytułu wykonawczego, tj. od dnia 28 września 2012r. możliwe jest rozpatrzenie wniosku o zawieszenie tego postępowania. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2012r. pełnomocnik organu podniósł, że skarżący, po doręczeniu im tytułu wykonawczego ponownie złożyli wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu, sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów, obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego, istniejącego w dacie jego wydawania. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Regulacja przepisu art. 61a k.p.a. pozwala rozróżnić wstępny etap postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej (postanowienia). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sprawie niniejszej organ prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że egzekucja administracyjna nie została wszczęte. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanie pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to może być dopiero wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W orzecznictwie podnosi się, że tzw. czynność upominawcza jest etapem poprzedzającym egzekucję administracyjną sesnu stricto. Mówi się nawet o instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" (wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 128/07, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 618/08). W sprawie niniejszej tytuły wykonawcze nr [...] dla G. G. oraz dla A. G., o których mowa w skardze, a których odpisy znajdują się w aktach administracyjnych zostały wystawione w dniu 25 września 2012r., doręczone skarżącym w dniu 28 września 2012r. Mając zatem na uwadze, że wniosek skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego został złożony dnia 1 czerwca 2012r., zaś postanowienie organu I instancji zapadło dnia 12 lipca 2012r., a organu odwoławczego dnia 5 września 2012r., jest oczywistym, że wniosek ten nie mógł być rozpoznany merytorycznie. Organ słusznie podniósł, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, w tym również egzekucyjnego, nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz tworzy sytuację, w której organ administracji publicznej, przed którym toczy się już stosowne postępowanie musi rozpatrzyć tenże wniosek w granicach prowadzonego postępowania, a rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tego wniosku nie powoduje załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270-t.j.).