II SA/Ke 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Nida 2000" w sprawie wystąpienia ze związku międzygminnego oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] nie wyraziło zgody na wystąpienie Gminy N. z tego Związku z dniem 31 grudnia 2009r. – w związku z podjętą w dniu 30 czerwca 2009r. przez Radę Gminy w N. uchwałą nr XXXII/168/2009 o wystąpieniu ze Związku. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie ze Statutem Związku (Dz. Urz. Województwa [...] z 31 stycznia 2007r. nr 19, poz. 316) wystąpienie ze Związku jego członka wymaga zgody Zgromadzenia Związku. Celem statutowym Związku Międzygminnego "N." jest wykonanie inwestycji pod nazwą "Wodociąg regionalny N. - N.", polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki N. poniżej S. wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do gmin zrzeszonych w Związku. Natomiast na obecnym etapie wybudowano ujęcie wody, stację uzdatniania wody oraz część wodociągu regionalnego, który nie umożliwia zaopatrzenia w wodę wszystkich gmin zrzeszonych w Związku. Jednocześnie na realizację tych zadań zostały zaciągnięte zobowiązania, których spłata obciąża wszystkich członków Związku. Tym samym wystąpienie Gminy N. byłoby sprzeczne z celem zawiązania Związku. Jako podstawę prawną dla powyższej uchwały powołano § 18 pkt 7 i § 33 w związku z § 9 Statutu Związku Międzygminnego "N." oraz art. 69 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność w/w uchwały z dnia [...] jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa – na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na zasadę dobrowolności wstępowania i występowania gmin ze związków międzygminnych, powołując się jednocześnie na wyroki NSA o sygn. akt. II OSK 1216/08 oraz II OSK 1124/09. Podkreślono przy tym, iż przepisy u.s.g. nie określają zasad występowania członków ze związku międzygminnego, odsyłając w tym zakresie do statutu związku (art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). W niniejszej sprawie jest to § 42 ust. 2 Statutu Związku Międzygminnego "N.", zaś uchwała Rady Gminy w N. o wystąpieniu ze Związku została podjęta z zachowaniem terminów przewidzianych w tej regulacji. Natomiast podnoszone przez Związek Międzygminny kwestie rozliczeń dotyczą zagadnień cywilnoprawnych i jako takie podlegają kognicji sądów powszechnych (wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003r., sygn. akt I CK 265/02). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Związek Międzygminny "N." w S. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, argumentując, iż zakwestionowana uchwała nie narusza konstytucyjnej zasady legalizmu. Strona skarżąca powołała się przy tym na art. 67 ust. 2 u.s.g., wskazując, iż organ nadzoru nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu zapisów statutu, w którym wyraźnie określono, iż gmina występująca ze Związku powinna uzyskać zgodę Zgromadzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w S. z dnia [...] o odmowie wyrażenia zgody na wystąpienie Gminy N. z tego Związku. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w ramach opisanej powyżej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego skutkującego koniecznością jego uchylenia . Na wstępie rozważań prawnych podnieść trzeba, iż stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei zgodnie z art. 172 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się (ust. 1), przy czym zasady, na jakich możliwe jest korzystanie z tego prawa określa ustawa (ust. 3). Doprecyzowaniem ostatniej z cytowanych regulacji jest art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., z którego wynika, iż związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Oznacza to, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 u.s.g.), a jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). W tym miejscu podnieść trzeba, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, jaka powinna być procedura występowania ze związku komunalnego. W art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. ustawodawca wskazał jedynie, iż zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych powinien określać statut związku. Z tego też względu w powyższym zakresie należy odwołać się do statutu Związku Międzygminnego "N.", który w § 42 ust. 2 stanowi, iż gmina może wystąpić ze Związku za 6 – cio miesięcznym wypowiedzeniem, którego koniec upływa z końcem roku kalendarzowego. Upływ terminu wypowiedzenia powoduje konieczność podjęcia przez Rady Gmin uchwał o zmianie statutu polegającej na wykreśleniu członka ze Związku (§ 43 ust. 2 statutu). Z kolei § 18 pkt 7 u.s.g. stanowi, iż podejmowanie uchwał o przystąpieniu lub wystąpieniu członka ze Związku należy do kompetencji Zgromadzenia Związku. Odnosząc się do cyt. regulacji statutu nie sposób przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – iż na wystąpienie gminy ze Związku Międzygminnego "N." Gmina N. powinna uzyskać zgodę Zgromadzenia tego Związku. Wręcz przeciwnie, w § 42 ust. 2 statutu przewidziano wyraźnie możliwość wystąpienia ze Związku uczestniczącej w nim gminy – bez jakichkolwiek ograniczeń, za wyjątkiem zachowania terminu wypowiedzenia. Nie budzi przy tym jakichkolwiek wątpliwości Sądu, iż przedmiotowy termin został na gruncie niniejszej sprawy zachowany. Uchwała nr XXXII/168/2009 Rady Gminy w N. o wystąpieniu ze Związku Międzygminnego "N." została bowiem podjęta w dniu 30 czerwca 2009r. Natomiast postanowienia § 18 statutu należy odczytywać w ten sposób, iż uchwała Zgromadzenia Związku "w przedmiocie wystąpienia członka ze Związku" dotyczy jedynie przyjęcia do wiadomości przez ten organ informacji o dokonanym wystąpieniu – zwłaszcza, iż w treści powołanej regulacji nie użyto słowa "zgoda", ani "odmowa", a jedynie ogólnie "w przedmiocie". Przyjęcie odmiennego rozwiązania byłoby sprzeczne z prawem, jako że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Przepis ten, zawarty w regulacji rangi ustawowej, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i stąd niedopuszczalne są jakiekolwiek zapisy statutowe, uzależniające możliwość wystąpienia gminy ze związku międzygminnego od uzyskania zgody zgromadzenia tego związku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż zakres scedowania na zgromadzenie związku międzygminnego kompetencji przysługujących radzie gminy – przewidziany w art. 69 ust. 2 u.s.g. – dotyczy jedynie zadań zleconych temu związkowi, nie mogąc zarazem wkraczać w dziedziny należące – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. – do wyłącznej właściwości rady gminy. W tym miejscu trzeba podnieść, iż uchwała rady gminy o wystąpieniu ze związku międzygminnego stanowi wyraz prawnej zasady dobrowolności uczestnictwa w związku międzygminnym (art. 172 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 u.s.g.). Zasada dobrowolności oznacza, że gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku, przystąpieniu do niego, jak i wystąpieniu z niego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2008r., II OSK 1216/08). Sprawy te należą bowiem do współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem – jak już to wskazano powyżej – żaden przepis prawa nie zabrania jednostce samorządu terytorialnego występowania ze związku komunalnego. Powyższe jest zarazem ściśle skorelowane z wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, na straży której stoi sądownictwo administracyjne. Odnosząc się do powołanych w zakwestionowanej uchwale – jako przyczyna odmowy wyrażenia zgody na wystąpienie Gminy N. ze Związku Międzygminnego "N." – kwestii nakładów i rozliczeń finansowych między tymi jednostkami wskazać należy, iż zagadnienie to zostało uregulowane w statucie Związku. W szczególności przytoczyć trzeba § 37 statutu, zgodnie z którym Związek odpowiada za swoje zobowiązania do wysokości posiadanego majątku (ust. 1) i nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Związku (dotyczy to w szczególności Gmin – Członków Związku, które nie odpowiadają za jego zobowiązania za wyjątkiem przypadków określonych w § 34) (ust. 2), a na zasadach powyższych odpowiadają również byli członkowie Związku za zobowiązania powstałe przed wystąpieniem ze Związku (ust. 3). Z kolei stosownie do § 34 statutu, w przypadku gdy wpływy z działalności polegającej na eksploatacji wybudowanych urządzeń nie wystarczyłyby na pokrycie kosztów utrzymania i eksploatacji ujęcia wody i wodociągu regionalnego oraz innych inwestycji w szczególności kanalizacji, Gminy pokrywają niezbędne koszty dotacjami proporcjonalnie do korzyści jakie miały odnieść, odnoszą lub będą odnosiły z urządzeń Związku – według uchwały Zgromadzenia. Natomiast ewentualny spór dotyczący rozliczeń między związkiem międzygminnym a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny (por. wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003r., I CK 265/02, LEX nr 81300). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N." w S. podjęło zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak wynika bowiem z tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzić przy tym trzeba, iż Wojewoda dochował 1 – rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 94 ust. 1 u.s.g), a stwierdzone naruszenie prawa nie miało charakteru nieistotnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za takie naruszenie można bowiem uznać jedynie naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.