II SA/Ke 739/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J.G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję z dnia 16 maja 2016 r. znak: [...] o odmowie przyznania T. W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na J. S.. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. T. W. wystąpiła o przyznanie ww. świadczenia w związku z opieką nad kuzynką (siostrą cioteczną) J. S.. Organ I instancji uznając, że na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 maja 2016 r. W odwołaniu T. W. wskazała, że jest najbliższą osobą dla J. S., a w sytuacji gdy dana osoba straci całą najbliższą rodzinę, obowiązek alimentacyjny przechodzi na krewnych w linii bocznej. Organ odwoławczy ustalił, że J. S., na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 16 września 2014 r., została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dochód rodziny wnioskodawczyni za 2014 rok (400,52 zł) nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (764 zł). Z uwagi na treść art. 16a ust. 1 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł być przyznany, ponieważ wnioskodawczyni nie jest osobą, na której, w świetle art. 128, art. 129 § 1-2 i art. 617 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("Kro"), ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej. Kuzynka nie należy bowiem do kręgu osób wymienionych w tych przepisach. Okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, na którą nie ma wpływu sprawowanie faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. W. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 128 Kro poprzez uznanie, że nie można jej zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do alimentacji, pomimo że jest osobą najbliższą dla niepełnosprawnej siostry ciotecznej, a nadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że nie zasługuje na przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo przesłanek ustawowych i kryterium dochodowego. W oparciu o te zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej siostra cioteczna nie może się zwrócić o pomoc do żadnej innej osoby, a nie chce zostać umieszczona w hospicjum. Wskazała na bardzo trudną sytuację finansową rodziny. Wyraziła pogląd, że w sytuacji gdy dana osoba straci wszystkich krewnych w linii prostej, obowiązek alimentacyjny przechodzi na krewnych w linii bocznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego reguluje art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa". W ust. 1 postanowiono, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 1) lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 2) – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że podopieczna skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem również jest, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną, a nadto spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w ustawie. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy kuzynka może uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na opiekę nad inną kuzynką (siostrą cioteczną). Przepis art. 16a ust. 1 ustawy, przez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 128 Kro, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2). Ponadto, z mocy art. 23 i 27 Kro także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W ocenie Sądu treść art. 16a ust. 1 ustawy jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. W konsekwencji, w świetle art. 16a ust. 1 ustawy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wystąpiła kuzynka (siostra cioteczna), na której w myśl art. 16a ustawy w zw. z art. 128 Kro nie ciąży obowiązek alimentacyjny, nawet jeśli nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji. W szczególności z przepisów Kro nie da się wywieść normy prawnej, zgodnie z którą w braku krewnych w linii prostej, obowiązek alimentacyjny przechodziłby na krewnych w linii bocznej. Dodatkowo trzeba wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na tle art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, stanowiących podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07, Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W ocenie Sadu nie ma podstaw, by rozważań Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych, nie uwzględniać w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy znajduje zastosowanie również pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13. Stanowisko zaprezentowane w tej uchwale, choć odnosiło się do wykładni art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, wyjaśniało pojęcie kręgu osób uprawnionych do świadczeń, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji (por. też wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2020/14). Podsumowując, nie można przyjąć, by specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Trudna sytuacja skarżącej opiekującej się kuzynką, jakkolwiek zasługująca na uznanie i szacunek, nie pozwala Sądowi odstąpić od brzmienia ustawy, tym bardziej, że trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji pośrednio potwierdzają ww. wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwała NSA. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.