II SA/Ke 741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia 11.10.2018r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 24.08.2018r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na Z. R. grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 3.02.2015r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. R., jako właścicielce nieruchomości, wykonać rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej wybudowanej samowolnie w południowej części działki nr ewid. 422/1 przy ul. P. 65 w K., przy granicy z działką nr ewid. 423. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia 19.03.2015r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. R. Mając na uwadze powyższe organ I instancji przesłał zobowiązanej Z. R. upomnienie z dnia 22.04.2015r., wzywając do wykonania obowiązku rozebrania ww. wiaty. Upomnienie zostało doręczone w dniu 4 maja 2015r. Z. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję organu II instancji z dnia 19.03.2015r. Na wniosek zawarty w skardze organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 30.11.2015r. sygn. akt II SA/Ke 498/15 WSA w Kielcach odrzucił skargę na ww. decyzję z dnia 19.03.2015r. Następnie organ I instancji przesłał zobowiązanej tytuł wykonawczy z dnia 15.04.2016r., którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Z. R. złożyła zarzuty do wszczętego postępowania egzekucyjnego, które organ I instancji postanowieniem z dnia 6.05.2016r. uznał za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia 15.06.2016r. Z kolei wyrokiem z dnia 21.12.2016r., sygn. akt II SA/Ke 718/16, WSA w Kielcach oddalił skargę Z. R. na ww. postanowienie organu II instancji z dnia 15.06.2016r. Decyzją z dnia 21.03.2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Z. R., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z dnia 19.03.2015r. W wyniku wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9.05.2017r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21.03.2017r., zaś wyrokiem z dnia 5.04.2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję z dnia 9.05.2017r. Postanowieniem z dnia 17.08.2017r. WINB, po rozpatrzeniu wniosku Z. R., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia 19.03.2015r. w przedmiocie wykonania rozbiórki. Postanowieniem z dnia 24.11.2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. R., utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 17.08.2017r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. R., przy czym brak jest informacji o rozstrzygnięciu w tej sprawie. Mając na uwadze, że podjęte w przedmiocie rozbiórki wiaty decyzje z dnia 3.02.2015r. oraz z dnia 19.03.2015r. pozostają w obrocie prawnym, a podlegający wykonaniu obowiązek rozbiórki wiaty nie został wykonany – organ I instancji postanowieniem z dnia 24.08.2018r. nałożył na zobowiązaną Z. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł + opłata za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. W podstawie prawnej powołano art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r. poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Z. R., domagając się całkowitego umorzenia grzywny i kosztów – gdyż sprawa wiaty jest w dalszym ciągu wyjaśniana w postępowaniu sądowym i administracyjnym, a ponadto wysokość grzywny jest zbyt duża w stosunku do wartości wiaty i w sytuacji przedkładanych przez stronę zaświadczeń lekarskich. Ponadto obecnie budowa tego rodzaju wiaty nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił, że na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej Z. R. obciążona jest obowiązkiem wykonania rozbiórki wiaty wybudowanej samowolnie na działce nr ewid. 422/1 przy ul. P. 65 w K. W konsekwencji należało nałożyć na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, przy czym jej wysokość została określona na podstawie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie organu II instancji, biorąc po uwagę rodzaj obiektu podlegającego rozbiórce, wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł jest wartością właściwą, skutecznie przymuszającą zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty. Wyjaśniono przy tym, że wybrany środek egzekucyjny w postaci grzywny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej w stosunku do bardziej uciążliwego środka, jakim jest zastępcze wykonanie obowiązku. Organ powołał się także na art.126 u.p.e.a., wskazując że grzywna umożliwia zwrot pobranych środków, natomiast w przypadku wykonania zastępczego nie istnieją żadne przepisy umożliwiające taki zwrot. Nie istnieje przy tym, jak wskazał organ, przepis uzależniający wysokość grzywny od wartości obiektu czy też od możliwości finansowych zobowiązanej. Przy czym grzywna w celu przymuszenia winna być dolegliwa jeśli ma być skuteczna, ponieważ - jak wyżej wskazano - grzywna jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skarżąca może zatem całkowicie uniknąć zapłaty grzywny – wykonując obowiązek. Co do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ wskazał na brak podstaw prawnych do jego rozpatrzenia, gdyż zgodnie ze poglądami doktryny i orzecznictwa przepisy u.p.e.a. nie normują instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Taki wniosek może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez organ czynności nadzorczych z urzędu. W tym przypadku organ nie znalazł podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. R., zarzucając postanowieniu z dnia 11.10.2018r. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 K.p.a., polegające na niezbadaniu istotnych okoliczności sprawy i nieuzasadnieniu nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł, a przez to naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez dowolne, a nie uznaniowe orzeczenie o kwocie grzywny w celu przymuszenia. W ten sposób organy obu instancji zaprzeczyły zasadzie pogłębiana zaufania obywateli do władzy publicznej. Ponadto, zdaniem strony, zakwestionowane postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo że nie zaistniały ku temu podstawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie naruszyła przepisów prawa budowlanego, gdyż zgłaszała wymianę dachu na przedmiotowej wiacie – do czego organ nie wnosił żadnych zastrzeżeń, a w szczególności nie poinformował, że wiata została wybudowana bez wymaganego pozwolenia. Sama wiata ma niewielką konstrukcję drewnianą, która obecnie może być zbudowana bez jakichkolwiek zgłoszeń czy pozwoleń. Natomiast strona z uwagi na obecną trudną sytuację zdrowotną i materialną nie może zgromadzić środków na rozebranie wiaty, a tym bardziej na zapłatę grzywny. Tymczasem wysokość grzywny winna być określona w taki sposób, aby możliwe było jej ewentualne skuteczne ściągnięcie w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym jej wysokość: - nie powinna w szczególności przewyższać nakładów osoby zobowiązanej, poniesionych celem wykonania obowiązku, - winna korespondować z wielkością obiektu podlegającego rozbiórce. Ponadto w postanowieniu z dnia 4.01.2016r. organ II instancji, powołując się na dyrektywy ustalania wysokości grzywny, nałożył grzywnę w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia do rozebrania wiaty. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do treści skargi dodał, że w sprawie, na którą powołuje się skarżąca, zmniejszono wysokość grzywny w celu przymuszenia z 2000 zł na 5000 zł, w sprawie tej jednak chodziło o mniejszy obiekt – o wymiarach 2,20 m x 2,40 m o funkcji gospodarczej i składu opału. Na rozprawie sądowej w dniu 17.01.2019r.: - pełnomocnik Z. R. poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w żadnej części, - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi dodając, że według posiadanych informacji przedmiotowa wiata została rozebrana przez skarżącą – co organ I instancji stwierdził na podstawie oględzin przeprowadzonych przez pracowników w dniu 15.01.2019r. (w załączeniu złożono kserokopie protokołu oględzin wraz z fotografiami), natomiast grzywna nałożona w celu przymuszenia nie została uiszczona. - Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach, delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązaną Z. R. od wykonania obowiązku rozbiórki wiaty o konstrukcji drewnianej. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z dnia 3 lutego 2015r., znak: [...], zaś organ I instancji, po tym jak decyzja ta stała się ostateczna, przesłał skarżącej upomnienie z dnia 22.04.2015r., wzywając do wykonania obowiązku rozebrania ww. wiaty. Organ ten wystawił także tytuł wykonawczy z dnia 15.04.2016r., którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku i który został doręczony skarżącej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. We wniesionej skardze Z. R. podniosła w pierwszej kolejności zarzuty związane z samą zasadnością nałożenia obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu grzywny (wynika to wprost z art. 29 § 1 u.p.e.a.). Jak podniósł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2014r., sygn. II SA/Gd 290/14, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki świadczy wręcz o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. W zaskarżonym postanowieniu organ uzasadnił zarówno większą celowość zastosowania w niniejszym przypadku grzywny w celu przymuszenia niż wykonania zastępczego, która to argumentacja w pełni zasługuje na aprobatę, jak też uzasadnił w sposób należyty – do czego odnoszą się zarzuty skargi – wysokość nałożonej grzywny. Nie zasługuje tym samym na uwzględnienie zarzut dotyczący przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze fakt, że w sprawie chodzi o rozbiórkę wiaty, nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a., przewidujący sposób ustalenia wysokości grzywny w przypadku rozbiórki budynku, którym wiata nie jest.Z tego względu zastosowanie w sprawie znajduje przepis ogólny, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym co do zasady grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. O wysokości grzywny rozstrzyga w tym przypadku w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten powinien określić jej wysokość mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji (por. M. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", wyd. VIII, WK 2018, kom. do art. 121 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018r., sygn. II OSK 956/17). Takimi też regułami kierował się organ ustalając wysokość nałożonej grzywny, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak poza tym trafnie zauważył organ, zobowiązany może całkowicie uniknąć zapłaty grzywny wykonując obowiązek. W rozpatrywanej sprawie, jak wyjaśnił na rozprawie sądowej pełnomocnik organu, skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek rozbiórki, co miało miejsce już po wniesieniu skargi (w skardze Z. R. nie powołała się na tę okoliczność podnosząc m.in., że nie jest w stanie zgromadzić środków na rozebranie wiaty; organ stwierdził zaś dokonanie rozbiórki w dniu 15 stycznia 2019r.). Fakt ten świadczy po pierwsze o tym, że orzeczona wysokość grzywny była na tyle dolegliwa, że odniosła pożądany skutek, a zatem jej nałożenie w orzeczonej wysokości było celowe, po drugie zaś o tym, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – skarżąca była w stanie zgromadzić środki na rozebranie wiaty. Ubocznie, nawiązując do faktu rozebrania przedmiotowej wiaty po wniesieniu skargi, należy podnieść, że organy administracji publicznej są obowiązane co do zasady uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Późniejsze wykonanie obowiązku może natomiast mieć wpływ na sytuację skarżącej przez pryzmat art. 125 u.p.e.a. (jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu orzeczona grzywna nie została uiszczona) poprzez umorzenie grzywny. Należy przy tym zauważyć, że postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii obniżenia wysokości grzywny w celu przymuszenia orzeczonej wobec skarżącej w innej sprawie, dotyczącej innego obiektu, wypada zauważyć, że – jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę – w sprawie tej chodziło o obiekt o mniejszych rozmiarach, innym charakterze. W każdym przypadku zaś przesłanki decydujące o wysokości grzywny są oceniane – według kryteriów, o jakich wyżej wspomniano – w sposób indywidualny, w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 68), w związku z art. 250 p.p.s.a.