II SA/Ke 745/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011r. sprawy ze skargi B. M., J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 30 września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku B. M., K. K. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 kpa, własne postanowienie z dnia 19 sierpnia 2010r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek stwierdzenia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia 12 kwietnia 1956r., zatwierdzająca podział nieruchomości objętej księgą wieczystą Kielce KW 368, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 12 kwietnia 1956r. Prezydium Rady Narodowej, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz.U R.P. Nr 35, poz. 240), "zatwierdziło podział nieruchomości objętej księgą wieczystą Kielce KW [...] bez naruszenia praw osób trzecich". Decyzją z dnia 5 sierpnia 2003r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 14 października 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 12 kwietnia 1956r., a następnie decyzją z dnia 21 stycznia 2004r., powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) uwzględniło w całości odwołanie i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 159 § 2 kpa orzekło o: uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2003r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 5 sierpnia 2003r. i stwierdzeniu wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w Kielcach z dnia 12 kwietnia 1956r. z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie nie stwierdziło jej nieważności, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pismem z dnia 15 maja 2004r. B. M., K. K. i J. K. wnieśli o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, za szkodę spowodowaną rażąco naruszającą prawo decyzją podziałową z dnia 12 kwietnia 1956r. W dniu 7 czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 147 kpa, postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 21 stycznia 2004r. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło postępowanie o odszkodowanie "do czasu zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r. w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2004r.". W dniu 12 października 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, w której na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 146 § 1 kpa, stwierdziło wydanie decyzji z dnia 21 stycznia 2004r. przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa, nie uchylając tej decyzji z powodu upływu ponad pięciu lat od daty jej doręczenia. W dniu 15 lipca 2010r. . M., K. K. i J. K. złożyli wniosek o podjęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, zawieszonego postanowieniem z dnia 16 czerwca 2004r, uzasadniając go prawomocnym zakończeniem postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 97 § 2 kpa odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania, zaś rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 127 § 3 kpa utrzymało w całości postanowienie z dnia 19 sierpnia 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wznowione postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 21 stycznia 2004r. zostało prawomocnie zakończone, jednak podniósł, że skarżący nie zauważają, że nie zostało zakończone, wszczęte z urzędu dnia 2 października 2009r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2004r., z której strony wywodzą prawo do odszkodowania za rzeczywiste szkody spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2009r. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 2 listopada 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji własnej z dnia 21 stycznia 2004r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 17 marca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 101/10 uchylił obie te decyzje oraz postanowienie z dnia 2 października 2009r. o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższego wyroku nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ uznał, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego "mieć będzie prejudycjalny charakter w postępowaniu o ustalenie odszkodowania". Do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 21 stycznia 2004r. dalsze zawieszenie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest uzasadnione. Organ uznał zatem, że nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, określone w art. 97 § 2 kpa. Podjęcie zawieszonego postępowania nie jest możliwe, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli . M., K. K. i J. K., wnosząc o zmianę decyzji i uznanie, że postępowanie powinno być odwieszone. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2004r. wyraźnie wskazano przyczynę zawieszenia postępowania, związaną z zakończeniem postępowania, wznowionego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r., które, co jest bezsporne dla stron zakończyło się już prawomocnie. Toczące się obecnie postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte postanowieniem z dnia 2 października 2009r., a więc nie może być objęte treścią postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego w dniu 16 czerwca 2004r. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie organu administracyjnego (decyzja, postanowienie) ma zawsze charakter indywidualny i dotyczy konkretnego podmiotu oraz konkretnego stanu faktycznego, nie można zatem rozciągać dowolnie jego obowiązywalności na inne, nawet podobne sytuacje faktyczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach a dniu 19 stycznia 2011r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2010r. powinno mieć formę postanowienia, a nie "decyzji", jednak omyłka ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie podjęcia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie przepisu art. 160 kpa, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, tj. 15 maja 2004r. Badając zaskarżone postanowienie pod względem jego zgodności z prawem uznać należy, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi, że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu jest zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ, bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności, mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 534/98). Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2004r. określiło nie tylko przyczynę zawieszenia postępowania o odszkodowanie, ale także termin jego podjęcia: "do czasu zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r. w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2004r.". Bezspornym jest, że postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004r. zostało prawomocnie zakończone decyzją z dnia 12 października 2009r., zatem uznać należy, że zagadnienie wstępne, będące postawą zawieszenia postępowania zostało rozstrzygnięte i odpadła przyczyna zawieszenia, w związku z czym postępowanie w sprawie powinno być podjęte na podstawie art. 97 § 2 kpa. Odrębną kwestią jest, czy rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 stycznia 2004r. (wszczętej po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie) jest podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania. Należy zgodzić się z organem, że decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, z której strony wywodzą prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa ma charakter prejudycjalny. Jednak nadmienić należy, że w sprawie niniejszej, w dacie wydania zaskarżonej "decyzji" o odmowie podjęcia postępowania, postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 stycznia 2004r. zostało już zakończone wydaniem w dniu 28 grudnia 2009r. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym, na skutek skargi wniesionej na decyzję z dnia 28 grudnia 2009r., nie jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, chociaż skarga dotyczy wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r., sygn. akt II OSK 859/09). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczną decyzję organu administracji publicznej mającej charakter prejudycjalny. Postępowanie winno spoczywać jako zawieszone jedynie do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ; zawieszenie nie obejmuje natomiast jego sądowej kontroli. Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji w toczącym się postępowaniu dotyczącym odszkodowania w trybie art. 160 kpa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 6/06, LEX 319175, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 771/08, LEX 513851). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zawartą w uzasadnienia wyroku ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie, które winno mieć formę postanowienia, a nie decyzji (art. 101 kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.