II SA/Ke 751/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. R. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia A. R., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 2 sierpnia 2023 r., znak: [...] [...] o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] z 24 maja 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. T.-T. oraz M. T. pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej dwustanowiskowej z kontenerem na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb 0011 R., gmina G.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Starosta [...] powyższą decyzją z [...] maja 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Inwestorzy będący jedynymi stronami w sprawie o pozwolenie na budowę w oświadczeniu z 25 maja 2023 r. zrzekli się prawa do odwołania od tej decyzji. W związku z powyższym decyzja stała się ostateczna i na jej podstawie inwestorzy przystąpili do realizacji inwestycji. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, ww. decyzja nie była do niej kierowana. Pismem z 4 lipca 2023 r. wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 24 maja 2023 r. i jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że jej działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanej inwestycji o dużej immisji co stanowi bezwzględną przesłankę do wznowienia postępowania oraz wstrzymania inwestycji do czasu przeprowadzenia prawidłowego postępowania z jej udziałem. Starosta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, § 5 i § 6 oraz art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., postanowieniem z [...] lipca 2023 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] maja 2023 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podniósł, że analiza zgromadzonego w postępowaniu wznowieniowym materiału dowodowego nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a w związku z tym wniosek nie może zostać uwzględniony. Dalej wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewoda - podzielając stanowisko Starosty - stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślił, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (pismach z 4 lipca 2023 r. i 20 lipca 2023 r.) ani w zażaleniu z 14 sierpnia 2023 r. nie wskazała konkretnych przepisów lub zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do niej wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu jest uzasadnione. W ocenie Wojewody nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z [...] maja 2023 r., a zatem nie ma podstaw do wstrzymania jej wykonania. Wojewoda podkreślił, że skutki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą interesów inwestora i ryzyko prowadzenia robót przed zakończeniem postępowania wznowieniowego pozostaje do jego oceny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody wniosła A. R., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy organy zarówno I jak i II instancji nie przeprowadziły żadnej analizy przesłanek uchylenia decyzji, w konsekwencji ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nosi cechy dowolności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny istnienia przesłanek uchylenia decyzji w trybie wznowienia, w szczególności brak jakiejkolwiek analizy, czy skarżącej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją przysługiwał przymiot strony i czy w konsekwencji została ona pozbawiona bez swojej winy udziału w postępowaniu; c) art. 6 i art. 8 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez odmowę wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone w sposób wadliwy i skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z 24 maja 2023 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 16 stycznia 2024 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe, stanowił art. 152 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne sprawy, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 356/18 przedstawił pogląd, podzielany przez tut. Sąd, zgodnie z którym "Analiza ww. unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji." W świetle powyższego, należy podkreślić, że rolą organu orzekającego w sprawie jest ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena ta winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 648/08 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a." Dokonując oceny legalności zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia Sąd stwierdza, że w zasadzie organy obu instancji nie dokonały oceny materiału dowodowego sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są lakoniczne. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że: "Rozpatrując wniosek o wstrzymanie decyzji Starosty [...] z dnia 24 maja 2023 r. znak: [...] stwierdzam, że nie może być on uwzględniony, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, nie wskazuje na prawdopodobieństwo jej uchylenia." Natomiast organ II instancji przedstawił tok postępowania, a konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wskazał, że cyt.: A. R. we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (pisma z 04.07.2023 r. i 20.07.2023 r.) ani w zażaleniu z 14.08.2023 r. nie wskazała uzasadnionych konkretnych przepisów lub zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu jest uzasadnione." W ocenie Sądu, treść uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wskazuje, że organy faktycznie nie dokonały pełnej oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej w kontekście przesłanek wznowienia podanych we wniosku o wznowienie postępowania i jego uzupełnieniu, jak również przepisów stanowiących podstawę prawną postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania (K-I-3- 5 akt admin.). Niewątpliwie postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej. Zdaniem Sądu uzasadnienia postanowień organów obu instancji wymogów tych nie spełniają. Jak już wskazano wyżej, organy nie dokonały bowiem całościowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania oraz przepisów wskazanych jako podstawa prawna postanowienia o wznowieniu postepowania, a więc w granicach art. 145 § 1 pkt 4-6 k.p.a. W konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 152 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.