I OSK 356/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 544/17 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 544/17 oddalił skargę W. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący jest osobą nieuprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych z MSWiA. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w [...] nad [...] położonym w budynku Posterunku Policji stanowiącym własność Skarbu Państwa, pozostającym w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Lokal ten pierwotnie przydzielono ojcu skarżącego - S. W. Na podstawie art. 42 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci ojca skarżącego - S. W. (tj. 26 sierpnia 1980 r.), skarżący uzyskał jako niepełnoletni syn zmarłego uprawnienia do renty rodzinnej z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które utracił w 1989 r., po zakończeniu edukacji. Uprawnienia do lokalu uzyskała również matka skarżącego, a wdowa po zmarłym S. W. - J. W. Na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") z J. W. zawarto umowę najmu lokalu. J. W. zmarła [...] lipca 2016 r., a w lokalu pozostał jedynie W. W. Komendant Miejski Policji w [...] [...] września 2016 r., na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego. W trakcie postępowania organ ustalił, że skarżący na podstawie uchylonych już przepisów lokalowych dotyczących byłych emerytowanych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej posiadał prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji jako członek rodziny S. 1 Sygn. akt I OSK 356/18 W., a następnie J. W. Skarżący posiadał również własne uprawnienia, nie krócej niż na czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienie to wygasło z chwilą zakończenia przez niego edukacji w 1989 r. W latach późniejszych jego uprawnienie do lokalu wynikało jedynie z faktu zamieszkiwania wspólnie z matką, która nieprzerwanie do dnia śmierci posiadała uprawnienia do renty rodzinnej, a więc również do przedmiotowego lokalu. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], nakazał opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, jest zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Skarżący, urodzony [...] listopada 1969 r., nie jest i nigdy nie był funkcjonariuszem Policji, nie posiada już także uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (gdyż ukończył 25 lat) i nie jest również (w chwili obecnej) członkiem rodziny zmarłego emeryta policyjnego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do lokalu służbowego przysługuje wyłącznie policjantom oraz emerytom i rencistom policyjnym. Małżonkowie i dzieci emeryta (rencisty) nie posiadają samoistnego prawa do lokalu i mogą w nim mieszkać wyłącznie w charakterze członków rodziny. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozpatrując wniosek o "prawo pozostania w lokalu na zasadach ogólnych", złożony przez zainteresowanego po śmierci matki musiał brać pod uwagę stan faktyczny i prawny w dniu złożenia takiego wniosku, to jest na 19 lipca 2016 r. W tym dniu skarżący nie był osobą uprawnioną do lokalu pozostającego w dyspozycji Policji. Skarżący nie posiada uprawnień do renty rodzinnej, nie posiada również umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosi koszty odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości 2 Sygn. akt I OSK 356/18 dotychczas naliczanego czynszu i opłat za media. Skarżący utracił już prawo do renty rodzinnej, ukończył bowiem 25 lat życia, jest więc osobą nieuprawnioną do jakichkolwiek świadczeń z resortu MSWiA. Stąd zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego skutkuje koniecznością wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Organ podkreślił, że art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie pozostawia dysponentowi lokalu prawa dowolności. Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu jest w stosunku do osób nieuprawnionych obligatoryjne. Organ dodał, że opróżnienie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez osobę nieuprawnioną leży również w interesie społecznym. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w 3 Sygn. akt I OSK 356/18 dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, to jest wskazanych wyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Sąd pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie tytuł prawny do przedmiotowego lokalu posiadał zarówno ojciec skarżącego, jak i - po jego śmierci - skarżący oraz matka skarżącego. Tytuł prawny do lokalu matki skarżącego, jako osoby uprawnionej do renty rodzinnej po mężu S. W., wygasł w chwili jej śmierci. Natomiast sam skarżący dysponował tytułem prawnym do lokalu w okresie, gdy był uprawniony do renty rodzinnej po ojcu S. W.. Uprawnienie do renty rodzinnej wygasło jednak z chwilą zaprzestania przez skarżącego edukacji. Tytuł prawny skarżącego do przedmiotowego lokalu był powiązany z uprawnieniem do renty rodzinnej po S. W. i wygasł z chwilą wygaśnięcia powyższego uprawnienia. Skarżący zamieszkiwał w 4 Sygn. akt I OSK 356/18 przedmiotowym lokalu nadal z matką, która miała uprawnienie do renty rodzinnej i związane z tym prawo do lokalu. Od chwili jej śmierci po stronie skarżącego brak jest tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej, przy wydaniu której nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Zdaniem Sądu prawo do lokalu zastępczego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest ściśle uzależnione od posiadania przez członka rodziny uprawnienia do renty rodzinnej. Brak praw do renty rodzinnej wyklucza uprawnienie do uzyskania lokalu zastępczego. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 65 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym utraciła moc ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. poz. 210, ze zm.). Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa procesowego, tj.: 1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.:), przez niewłaściwe zastosowanie, powodujące nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu, wynikłych z naruszenia przez organ art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, których to Sąd nie zauważył, a polegających na zaakceptowaniu przez bez analizy ustalenia organu, że wygasło prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego, które nabył z 26 sierpnia 1980 r. wskutek śmierci ojca – S. W., emerytowanego milicjanta, jako niepełnoletnie dziecko zmarłego, uprawnione do policyjnej renty rodzinnej, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak zastosowania z uwagi na niepodanie 5 Sygn. akt I OSK 356/18 podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w przedmiocie wygaśnięcia prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, albowiem Sąd jedynie w enigmatyczny sposób określił, że prawo to wygasło, ale nie podał, na jakiej podstawie prawnej, co uniemożliwia ocenę poprawności rozstrzygnięcia, II. prawa materialnego, tj.: 3) art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przez błędną wykładnię, wynikłą z założenia, że przepis ten zawiera alternatywę w wyniku, czego Sąd ustala, że prawo do lokalu mieszkalnego wygasło wskutek utraty uprawnień do renty rodzinnej, w sytuacji gdy przepis zawiera jasną normę, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej niż na czas posiadania uprawnienia do policyjnej renty rodzinnej, co oznacza, że po utracie uprawnień do renty rodzinnej trwa nadal do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, 4) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące zaakceptowaniem przez Sąd niezgodnej z prawem decyzji organu o opróżnieniu lokalu mieszkalnego bez przydzielenia skarżącemu zastępczego lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy skarżącemu nie został przydzielony zastępczy lokal mieszkalny, a niezgodność z Konstytucją przepisów postępowania administracyjnego o eksmisji z lokalu mieszkalnego bez przyznania lokalu zastępczego stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt: K 27/15, 5) art. 88 i 89 ustawy o Policji, przez ich zastosowanie w sytuacji, w sytuacji gdy skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji, a jego prawo do lokalu mieszkalnego wynika z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i poprzedzającej ją ustawy z 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w brzmieniu obowiązującym na 26 sierpnia 1980 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wskazującą na zasadność zarzutów w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie 6 Sygn. akt I OSK 356/18 nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej przywołano obie podstawy kasacyjne. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnych ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ, które nie zostały zauważone przez Sąd pierwszej instancji. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje wygaśnięcie jego tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że konieczność poczynienia określonych ustaleń faktycznych jest zawsze zdeterminowana treścią normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też 7 Sygn. akt I OSK 356/18 ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a przez art. 29 o zaopatrzeniu emerytalnym mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2012 r., ! OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK 220/12). Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są 8 Sygn. akt I OSK 356/18 niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Regulacja zawarta w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie jest zbieżna z przepisami obowiązującymi w dacie śmierci ojca skarżącego. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin prawo do mieszkania służbowego określone w ust. 1 przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej, oraz po zmarłych emerytach lub rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą. Skarżący taki tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego uzyskał zatem na czas posiadania uprawnień do renty rodzinnej. W momencie gdy uprawnienia do renty rodzinnej wygasły, wygasł też tytuł prawny do zajmowanego lokalu, co w sposób jednoznaczny wynika z przywołanych regulacji prawnych. Organ ustalił, i nie zostało to skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że skarżący prawo do renty rodzinnej utracił w 1989 r. po zakończeniu edukacji. W tej też dacie wygasł tytuł prawny skarżącego do lokalu mieszkalnego położonego w [...] nad [...], immanentnie związany z uprawnieniem do renty rodzinnej. Okoliczność, iż skarżący nadal zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu wraz z matką posiadającą uprawnienie do renty rodzinnej, nie tworzyła po jego stronie żadnych uprawnień do spornego lokalu. Z chwilą śmierci matki ustała możliwość 9 Sygn. akt I OSK 356/18 zamieszkiwania skarżącego w tym lokalu. Nieuprawnione są więc twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd zaakceptował bez analizy ustalenia organu dotyczące wygaśnięcia prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest szczegółowe. Sąd przywołał istotne w sprawie okoliczności faktyczne i odniósł je do obowiązujących przepisów prawa, w tym do art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. został postawiony nieprawidłowo, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, co w orzecznictwie jest utrwalone, zwłaszcza na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39). Wedle jej tezy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Poza tym za pomocą zarzutu jego naruszenia niepodobna podważać ustaleń faktycznych ani zastosowania czy wykładni prawa materialnego. Generalnie reguluje on materię konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 10 Sygn. akt I OSK 356/18 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Natomiast to, czy stanowisko Sądu i argumentacja przywołana na jego poparcie jest zasadna i przekonująca, jest innym zagadnieniem i nie może być kwestionowane omawianym zarzutem. Nie można też uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przepis ten nie ma zastosowania wobec skarżącego, skoro zostało ustalone, że nie należy on do kręgu osób wymienionych w art. 29 ust. 2 . Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Prawo do lokalu zastępczego jest więc ściśle uzależnione od posiadania przez członka rodziny uprawnienia do renty rodzinnej. Brak prawa do renty rodzinnej wyklucza uprawnienie do uzyskania lokalu zastępczego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., I OSK 1521/10). Podkreślenia dodatkowo wymaga, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością tych organów zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie został 11 Sygn. akt I OSK 356/18 zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...) W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przez niewłaściwe zastosowanie przepis art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie został naruszony, albowiem nie znajdował on zastosowania w sprawie. Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Nie jest to zatem etap postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie były w niej przez organ stosowane. Dodatkowo wskazać należy na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym Trybunał orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu - sama przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych przez osoby nieuprawnione. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok 12 Sygn. akt I OSK 356/18 Trybunału z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, którym orzeczono, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych - uznał, że dzięki stwierdzonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego mieszkania służbowe, tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Wskazując zaś na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom, Trybunał w wyroku z 15 listopada 2017 r. na marginesie poczynionych rozważań zaznaczył, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Stąd trudno oczekiwać, by ustawodawca - bez wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych - eksmisję z tych lokali poddał reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 88 i 89 ustawy o Policji. Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprawidłowy. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). W rozpoznawanej sprawie powyższy wymóg nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że konfrontując 13 Sygn. akt I OSK 356/18 uzasadnienie zaskarżonego wyroku z omawianym zarzutem możliwe jest odniesienie się do powyższego wytuku, zważywszy, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach odwołał się do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zaś odnosząc się do art. 89 ww. ustawy wskazał jacy członkowie rodziny policjanta uwzględniani są przy przydziale lokalu mieszkalnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie odnosił tych przepisów do okoliczności przedmiotowej sprawy, prawidłowo uznając, iż uprawnienia skarżącego do uzyskania tytułu prawnego do spornego lokalu należy poszukiwać w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe przepisy zostały przywołane przez Sąd w ramach szerszej argumentacji, tak odnoszącej się do instytucji mieszkań służbowych dla funkcjonariuszy Policji, jak i pierwotnych uprawnień skarżącego do zajmowania przedmiotowego lokalu. Niewątpliwie te rozważania Sądu były istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie oznaczają one jednak, że Sąd pierwszej instancji odnosił je do sytuacji skarżącego, będącego członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza i nieposiadającego obecnie uprawnienia do renty rodzinnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. 14