II SA/Ke 775/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.P., na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nakazującą usunięcie nieprawidłowości naruszających przepisy przeciwpożarowe. W uzasadnieniu organ podał, że po przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2012 r. czynnościach kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w zakładzie N. M.P., stwierdzono nieprawidłowości dotyczące między innymi braku kwalifikacji do wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakładzie przez osobę, której powierzono prowadzenie spraw ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, dalej ustawa ppoż (Dz. U. Nr 178/09 poz. 1380 ze zm.). W związku z tym Komendant Powiatowy PSP w P. w decyzji z dnia [...] nakazał właścicielowi M. P. między innym powierzenie wykonania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje. W odwołaniu od tej decyzji ograniczonym wyłącznie do jej punktu 1 dotyczącego nałożenia wymienionego wyżej obowiązku, M. P. podniósł, że po nowelizacji Kodeksu pracy ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy (Dz. U. Nr 223/08 poz. 1460) – pracodawcy nie mają już obowiązku zatrudniania inspektorów ochrony przeciwpożarowej. Pracownicy odwołującego się ukończyli szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, w którym uwzględniono również problematykę ochrony przeciwpożarowej, a odwołujący się wyznaczył dwóch pracowników odpowiedzialnych za zwalczanie pożarów i ewakuacje pracowników. Uznając decyzję organu I instancji w zaskarżonej części za zgodną z prawem, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że cytowany w odwołaniu przepis kodeksu pracy nie ma zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Dokonując bowiem czynności kontrolno-rozpoznawczych funkcjonariusze Państwowej Straży Pożarnej stosują bezpośrednio przepisy ustawy ppoż. Art. 4 tej ustawy nakłada natomiast obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela budynku, obiektu, a nie na pracodawcę. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy ppoż, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Gdy umowa taka nie zostanie zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Powierzając wykonywanie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej innym osobom, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, musi do ich wykonywania wyznaczyć osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje określone w art. 4 ustawy ppoż. Wbrew tej zasadzie w kontrolowanym obiekcie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały powierzone osobie, która nie posiada wymaganych w tym zakresie kwalifikacji. Niedopuszczalne jest w tym przypadku powoływanie się na przepisy kodeksu pracy, gdyż one kształtują obowiązki na płaszczyźnie pracodawca - pracownik, których wypełnianie mogą kontrolować Państwowa Inspekcja Pracy i Państwowa Inspekcja Sanitarna. Przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej mają natomiast zastosowanie do właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Skargę na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w zakresie obowiązku powierzenia wykonania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje określone w art. 4 ust. 2 ustawy ppoż, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P.. Zarzucił on naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy ppoż poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu powierzenia wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie w tym zakresie kwalifikacje określone w art. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w miejscu prowadzonej działalności prowadzi firmę i zatrudnia pracowników i jako pracodawca ma obowiązek zapewnienia swoim pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, co wynika z art. 66 Konstytucji RP i znajduje rozwinięcie w art. 207 – 237 15 kp., a także w licznych przepisach pozakodeksowych. Trudno sobie wyobrazić, aby realizując te obowiązki wobec pracowników, skarżący nie był zobowiązany do wykonania obowiązków z art. 4 ust. 1 ustawy ppoż. Obowiązek spełniania wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez przedsiębiorców, wynika również z art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym przedsiębiorca ma obowiązek spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, dotyczące również ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia. Interpretując treść art. 4 ust. 2 ustawy ppoż, skarżący wyraził pogląd, że nie wynika z niego nakaz wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. W przepisie tym jest bowiem mowa o tym, kto może wykonywać takie czynności. O tym w jaki sposób zobowiązany ma wykonywać obowiązki związane z ochroną przeciwpożarową, powinien decydować on sam. Opisane w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 sierpnia 2012 r. obowiązki osoby wykonującej czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wykonuje sam właściciel przy pomocy służb bhp i przeszkolonych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą obowiązku nałożonego w decyzji organu I instancji pod Lp. 1, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, był przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) stanowiący, że Komendant Powiatowy (Miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jako podstawę obowiązku, którego naruszenie stwierdzono w protokole ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2012 r., organy wskazały natomiast art. 4 ust. 2 ustawy ppoż. Zgodnie z tym przepisem czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej mogą wykonywać osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Rodzaje tych kwalifikacji uzależnione od charakteru czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jakie osoby te mają wykonywać, określone zostały w art. 4 ust. 2a i 2b ustawy ppoż, przy czym chodzi w tych przepisach wyłącznie o osoby niezatrudnione w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 pkt 1a-5 i 8 tej ustawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wyższe kwalifikacje wymagane są od osób, które wykonują czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej polegające na zapobieganiu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru. Niższe kwalifikacje natomiast powinny posiadać osoby wykonujące czynności wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy ppoż. Z tego ostatniego sformułowania w powiązaniu z przytoczonym wyżej przepisem art. 4 ust. 2 ustawy ppoż można wywnioskować, że katalog czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, określony jest w jej art. 4 ust. 1 pkt 1) – 7). Obowiązek wykonywania tych czynności przepis ten nakłada jednak na właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu, którzy mają w ten sposób zapewniać ich ochronę przeciwpożarową. W celu zapewnienia skuteczności ochrony przeciwpożarowej budynków, w sytuacji kiedy właściciel nie włada budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, ustawodawca w art. 4 ust. 1a ustawy ppoż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej nałożył na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający budynkiem, obiektem lub terenem (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., II OSK 1829/09, Lex nr 1102755). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że niesporny był fakt powierzenia przez skarżącego M.P., będącego właścicielem budynków i obiektów budowlanych znajdujących się w siedzibie jego firmy N. w K. nr 9, wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobom niezatrudnionym w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 pkt 1a-5 i 8 tej ustawy, które nie posiadają wymaganych kwalifikacji określonych w art. 4 ust. 2a i 2b ustawy ppoż. Okoliczności takie wynikają bowiem z treści protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej przeprowadzonych w siedzibie firmy M.P. w dniu 19 lipca 2012 r., który nie został przez skarżącego zakwestionowany. Również w skardze nie znalazły się jakiekolwiek zarzuty dotyczące wadliwości ustaleń faktycznych organów. Ponieważ także Sąd nie dostrzegł w postępowaniu organów żadnych naruszeń przepisów postępowania, ich ustalenia mogły być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc takie niewadliwe ustalenia do przedstawionych wyżej zasad ochrony przeciwpożarowej i zakresu obowiązków, jakie w ich ramach obciążają między innymi właścicieli budynków, obiektów budowlanych lub terenów, należy dojść do wniosku, że powierzenie przez skarżącego - właściciela opisanych w protokole kontroli z 19 lipca 2012 r. budynków i obiektów budowlanych, wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej tych budynków i obiektów, osobom bez wymaganych kwalifikacji, stanowiło naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Do usunięcia takiego naruszenia uprawniony i zobowiązany zarazem był Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P., w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, że art. 4 ust. 2 ustawy ppoż pozwala na nakazanie skarżącemu powierzenia wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej kwalifikacje określone w art. 4 tej ustawy, był niezasadny. Bez wpływu na wynik sprawy była zaprezentowana w skardze wykładnia art. 4 ust. 2 ustawy ppoż zawarta w twierdzeniu, że w przepisie tym nie ma nakazu wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, a jedynie jest mowa o tym, kto może wykonywać takie czynności. Zaprezentowane rozumienie tego przepisu sprowadzające się do wniosku, że czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej mogą wykonywać także osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, obok wszystkich innych osób, w tym również takich, które nie posiadają żadnych kwalifikacji, czyniłoby ten przepis całkowicie zbędnym, czego ze względu na zasadę racjonalności działania ustawodawcy nie można zaakceptować. Ponieważ ponadto niespornie w sprawie ustalono, że skarżący powierzył wykonywanie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobom trzecim, wywody skargi dotyczące dopuszczalności wykonywania tych obowiązków przez samego skarżącego, jako właściciela skontrolowanych budynków i innych obiektów budowlanych, były w sprawie bezprzedmiotowe. Niezasadne jest również powoływanie się w skardze na realizację przez M.P. jego obowiązków z zakresu BHP obciążających go jako pracodawcę na podstawie przepisów kodeksu pracy, które mieszczą w sobie również obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że adresatami obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy ppoż i obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy, o czym mowa w przepisach działu X kodeksu pracy – są różne podmioty. W przypadku ochrony przeciwpożarowej są to właściciele, zarządcy, użytkownicy, względnie podmioty faktycznie władające budynkami, obiektami budowlanymi czy terenami, a odnośnie obowiązków z zakresu bhp, obciążają one pracodawców. Również zakres przedmiotowy tych obowiązków jest w istotnej dla sprawy części różny. O ile bowiem nie powinno być wątpliwe, że w ramach ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 207 § 2 k.p.), mieści się również ochrona przeciwpożarowa w zakładzie pracy, to już w ramach szczegółowych obowiązków pracodawcy związanych z wyznaczaniem pracowników do wykonywania działań mieszczących się w ramach bhp, ale związanych z niebezpieczeństwem pożarów, w art. 2091 § 1 pkt 2 lit. b) k.p. przewidziano jedynie wyznaczanie przez pracodawcę pracowników do wykonywania działań w zakresie zwalczania pożarów, co jest tylko jednym z działań mieszczących się w pojęciu ochrony przeciwpożarowej. Ochrona przeciwpożarowa jest bowiem szerokim pojęciem związanym z zapobieganiem i zwalczaniem pożarów. Według art. 1 ustawy ppoż, polega ona na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3) prowadzenie działań ratowniczych. Wynika więc stąd, że w ramach obowiązków pracodawców dotyczących wyznaczania pracowników do wykonywania działań mieszczących się w ramach bhp, ale związanych z pożarami, nie mieszczą się obowiązki właścicieli budynków, obiektów budowlanych lub terenów dotyczące wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy ppoż. Należy zauważyć, że przytoczone wyżej, obecne brzmienie art. 2091 § 1 pkt 2 b) k.p., ograniczające obowiązki pracodawcy dotyczące wyznaczania pracowników do wykonywania działań tylko w zakresie zwalczania pożarów (a więc już nie do wykonywania czynności w zakresie ochrony przeciwpożarowej), zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 115/09 poz. 958), która weszła w życie z dniem 5 sierpnia 2009 r. Wcześniej bowiem, art. 2091 § 1 pkt 2 b) k.p dodany do kodeksu pracy z dniem 18 stycznia 2009 r. przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 223/08 poz. 1460), przewidywał że pracodawca był obowiązany do wyznaczenia pracowników do wykonywania czynności w zakresie ochrony przeciwpożarowej i ewakuacji pracowników, zgodnie z przepisami o ochronie przeciwpożarowej. Usunięcie z tego przepisu odniesienia do przepisów o ochronie przeciwpożarowej wskazuje na świadomy zamysł ustawodawcy obciążenia obowiązkami z zakresu ochrony przeciwpożarowej przede wszystkim właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu, na zasadach określonych w ustawie ppoż. Z wskazanych odmienności pomiędzy obowiązkami nałożonymi przez ustawodawcę na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, a obowiązkami pracodawcy, wynika ponadto, że nawet w sytuacji, gdy właściciel danego budynku jest równocześnie pracodawcą, a praca jest świadczona w tym budynku, to realizacja obowiązków z zakresu bhp w ramach zakładu pracy, nie zwalnia od obowiązku realizacji czynności obciążających właściciela budynku z mocy ustawy ppoż. Ponieważ czynności te z mocy art. 4 ust. 2 ustawy ppoż mogą wykonywać osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, powierzenie ich wykonywania osobom, które tych kwalifikacji nie mają, upoważnia do stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, co – jak już wyżej wyjaśniono - w myśl przytoczonego na wstępie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwalało na wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym, stosownym terminie. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.