II SA/Ke 778/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. W. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 13 maja 2021 r. nr XLV/909/2021 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu C. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. C. W. wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 13 maja 2021 r., nr XLV/909/2021, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Zachód – Obszar V.7.2. Podkarczówka w rejonie ul. Św. Barbary", wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej uchwały. Swój interes prawny wywiódł z prawa własności działki nr [...] objętej przedmiotową uchwałą. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o jej odrzucenie podkreślił, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Jest to bowiem akt kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 30 września 2021 r. skarżący został wezwany do wykazania w terminie 7 dni, ze zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 października 2021 r. W dniu 9 listopada 2021 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym uzupełnił skargę w aspekcie zarzutów merytorycznych, nie odpowiadając w żaden sposób na wezwanie z dnia 30 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w przywołanej regulacji jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej "usg", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może więc wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił uchwałę Rady Miasta Kielce w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaną na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "upzp". Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym wszczynającym jedynie procedurę uchwalenia planu. Uchwała ta jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, więc nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w tym osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Tym samym nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Dopiero uchwalony w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, będzie kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Rada gminy w miarę potrzeby może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet przerwać procedurę jego sporządzenia i wycofać się z tej inicjatywy. W konsekwencji, uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu nie można nadać charakteru normatywnego kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, co wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. postanowienia NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. II OSK 2641/18; z dnia 13 października 2020 r., sygn. II OSK 2403/20). W świetle powyższego, przyjąć należało, że zaskarżona uchwała, niezależnie od tego, czy nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie objętym uchwałą, nie narusza jego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 Kodeksu cywilnego). Ochrony sądowej swoich praw skarżący będzie mógł poszukiwać ewentualnie w drodze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiącej własność skarżącego nieruchomości nie zmienia. Skoro skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd wyjaśnia, że z uwagi na odrzucenie skargi rozpoznawanie ww. wniosku jest bezprzedmiotowe.