II OSK 2641/18

Dnia 19 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 691/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 691/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w [...]na uchwałę Rady Miejskiej w [...][...] z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ulicy [...], na wschód od hotelu [...], położonego na obszarze miasta [...]. Skarżąca w skardze stwierdziła, że istota jej interesu prawnego sprowadza się do tego, że zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie nieruchomości będących jej własnością, tj. działek nr 80 i 81. Podniosła też, że przed Burmistrzem [...]toczy się postępowanie w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy dla nieruchomości objętych uchwałą, które obecnie pozostaje zawieszone, co prowadzi do powstania po stronie skarżącej szkody w postaci przedłużającego się postępowania, a także niemożności uzyskania warunków zabudowy i przystąpienia do realizacji inwestycji. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała nie naruszyła w żaden sposób interesu prawnego skarżącej. Zdaniem Sądu wynika to z faktu, że znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Skarżąca, zaskarżając skargą kasacyjną postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 5 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzające się do uznania, że nie jest legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie pochylił się nad istotą sprawy, przyjmując co do zasady brak możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy tylko działek będących własnością skarżącej. Ponadto wskazała, że zaskarżoną uchwałę podjęto w toku prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy, co skutkuje przedłużeniem okresu zawieszenia postępowania w tym przedmiocie. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła również, że zaskarżona uchwała narusza art. 14 ust. 1 i 5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niesporządzenie dla działek nr 80 i 81 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a także, że naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w zasadzie jednego zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącej – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego akt ten nie narusza interesu prawnego skarżącej, co z kolei doprowadziło do stwierdzenia, że skarżąca nie była legitymowana, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), do wniesienia skargi na taką uchwałę. W związku z tym należy stwierdzić, że po początkowych wahaniach w orzecznictwie, dotyczących tego, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości nią objętych, ostatecznie utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd pierwszej instancji (ale również w postanowieniach NSA: z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16; z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/1; z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1359/17; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2502/17; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2140/18), uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza, co do zasady, możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego, w tym także z uwagi na konsekwencje, jakie może taka uchwała wywoływać, związane z zawieszeniem różnych postępowań administracyjnych. NSA podziela zatem w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nie reguluje ona bowiem indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej, nawet jeżeli obejmuje jedynie działki należące do spółki. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych uchwałą intencyjną będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy i ograniczenia zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącej, a w konsekwencji naruszać jej uprawnienie lub interes prawny. Odnosząc się do argumentu, że podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwia uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, należy stwierdzić, że taka okoliczność nie uzasadnia stanowiska, iż tym samym zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Faktem jest, że z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wpływa na możliwość zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże przepis ten ma charakter procesowy i w związku z tym nie kształtuje sytuacji materialnoprawnej skarżącego związanej z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Jego skutkiem jest jedynie zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) nie miał obowiązku ustosunkowywać się do zarzutów skargi, w tym do zarzutu braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych zaskarżoną uchwałą. Stąd nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu NSA, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., ją oddalił. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.