II SA/Ke 784/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 10 grudnia 2018 r. nr II/9/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 i ust. 9. Dnia 10 grudnia 2018 r. Rada Miejska w Stopnicy, działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 poz. 1454, ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju, podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Stopnicy nr XXIII/25/2017 z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica. Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały, w załączniku do uchwały Nr XXIII/25/2017 Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica wprowadzono zmiany i w § 2 dodano pkt 14, 15, 16 w następującym brzmieniu: "14) odpadach budowlano - rozbiórkowych - należy przez to rozumieć odpady pochodzące z remontów, budów i rozbiórek, na które nie uzyskano pozwoleń na budowę lub nie podlegają zgłoszeniu do administracji budowlano – architektonicznej “15) zmieszanych odpadach komunalnych - wszystkie odpady komunalne wytworzone w gospodarstwie domowym, w którym nie segreguje się odpadów" 16) pozostałości z segregacji - odpady komunalne wytworzone w gospodarstwie domowym,stanowiące resztki, których nie dało się zakwalifikować do żadnej z grup odpadów segregowanych (dotyczy gospodarstw domowych, w których segreguje się odpady)." Z kolei stosownie do § 1 ust. 9 zaskarżonej uchwały, w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Stopnicy nr XXIII/25/2017 z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica wprowadzono zmianę, że w § 13 dodaje się ust. 3 w następującym brzmieniu: “3. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Busku-Zdroju, dodatkowe obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz, poprzez zarządzenie, terminu jej przeprowadzenia." W skardze do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 poz. 1454) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 i § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283), jak i art.18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 994 z późn. zm.) - polegające na: - przekroczeniu upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 14, 15 i 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica, a którymi posługuje się ustawa o odpadach; - przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica poprzez zapis, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Busku Zdroju dodatkowe obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia. W związku z takimi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie niewazności w zakresie § 1 zaskarżonej uchwały dotyczącego zmian w § 2 pkt 14, 15 i 16 oraz § 13 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Stopnicy w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator przedstawił obszerny wywód dotyczący podstaw prawnych i zasad techniki prawodawczej dotyczących aktów prawa miejscowego, w szczególności aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalany w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazał, że podejmując uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica na podstawie przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały, Rada Miejska nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 2 pkt 14, 15 i 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica. Definicje zawarte w tych punktach dodanych do Regulaminu są definicjami własnymi utworzonymi na użytek zaskarżonej uchwały i są to definicje, którymi już posługuje się ustawa o odpadach. W przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje, jak zarzucił Prokurator, realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ww. ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji. Nadto skarżący wyjasnił, że z woli ustawodawcy tylko określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i muszą one być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na Burmistrza, nie ma umocowania ustawowego. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu Prokurator powołał się na poparcie swojego stanowiska przedstawionego w skardze na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazał, że wniesienie skargi przez prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Gmina Stopnica uznaje zasadność skargi oraz że podjęte zostaną prace zmierzające do dostosowania treści Regulaminu do aktualnych poglądów orzecznictwa sądowego. Wyjaśniając motywację, jaka przyświecała Radzie Miejskiej w stanowieniu zakwestionowanych regulacji, organ podniósł, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęć: "odpady budowlano - rozbiórkowe", " zmieszanych odpadach komunalnych", "pozostałości z segregacji". Prokurator nie wskazuje konkretnego przepisu ustawy o odpadach, który miałby zawierać definicje tych pojęć. Zaistniała potrzeba nowelizacji Regulaminu poprzez wprowadzenie definicji pojęć, których on używa, a które nie są, w ocenie organu, jasno zdefiniowane ustawowo. Nadto organ wyjaśnił, że Rada Miejska jest istotnie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, jednakże nie można zapominać, iż w sytuacji wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica musi bez konieczności zwoływania sesji Rady Miejskiej podjąć deratyzację także na obszarze nieobjętym obowiązkiem deratyzacji wynikającym z uchwały. Temu właśnie służyć miała zakwestionowana regulacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2018 r. poz. 994, powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 i ust. 9 uchwały przez sąd administracyjny. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt 412/11, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, lex nr 1337122). Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica, niemniej została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Prokurator zakwestionował § 1 ust. 1 tej uchwały, zgodnie z którym do § 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica (uchwały z dnia 31 maja 2017 r.) wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu punktów 14, 15 i 16, czyli kolejno definicji: "odpadów budowlano – rozbiórkowych", “zmieszanych odpadów komunalnych" oraz “pozostałości z segregacji". Jak już wyżej wskazano, przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09. lex nr 587205, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11, lex nr 1152130). Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, skoro pojęciami posługują się akty rangi ustawowej, w szczególności: - odpady budowlano-rozbiórkowe - art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3b ust. 1 pkt 2, czy art. 9na, ust. 3 pkt pkt 3 lit. d u.c.p.g., art. 35 ust. 9, art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.) i załączniku nr 2a do tej ustawy; - zmieszane odpady komunalne – art. 3 ust. 1 pkt 7, czy art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach; - pozostałości z segregacji – zob. art. 23 ust. 2 pkt 1 czy art. 105 ustawy o odpadach. Jako zasadny okazały się także zarzut dotyczący § 1 ust. 9 zaskarżonej uchwały. Na skutek tego postanowienia zaskarżonej uchwały do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Stopnica w § 13 dodano ustęp 3, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz Miasta i Gminy Stopnica określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Busku-Zdroju, dodatkowe obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz, poprzez zarządzenie, terminu jej przeprowadzenia, Tymczasem z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez organ uchwałodawczy swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19, lex nr 271514). Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.