II SA/Ke 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 8 października 2018 r. nr XLVIII/458/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 791/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 8 października 2018 r., nr XLVIII/458/2018, Rada Miejska w Chmielniku, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn.Dz.U. z 2018 r., poz. 1152), uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Miasta i Gminy Chmielnik. W § 2 ust. 2 uchwały prawodawca gminny stwierdził, że użytym w Regulaminie pojęciom należy przypisywać znaczenie, jakie nadają im akty wyższego rzędu w tym ustawa (tj., zgodnie z § 2 ust. 1, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W § 2 ust. 3 wskazano, że w szczególności, zgodnie z art. 2 ustawy, ilekroć w Regulaminie mowa jest o: 1) odbiorcy usług - należy przez to rozumieć każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 2) osoba korzystająca z lokalu - należy przez to rozumieć osobę posiadającą tytuł prawny do lokalu lub osobę korzystającą z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym; 3) przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym - należy przez to rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność; 4) przyłączu kanalizacyjnym - należy przez to rozumieć odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej; 5) przyłączu wodociągowym - należy przez to rozumieć odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym; 6) sieci - należy przez to rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego; 7) taryfie - należy przez to rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; 8) umowie - należy przez to rozumieć umowę o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, o której mowa w art. 6 ustawy; 9) urządzeniu pomiarowym - należy przez to rozumieć przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym; 10) urządzeniach kanalizacyjnych - należy przez to rozumieć sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków; 11) urządzeniach wodociągowych - należy przez to rozumieć ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody; 12) wodomierzu głównym - należy przez to rozumieć przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 2 ust. 3, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy , zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U.2016.283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawarciu w Regulaminie nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację definicji pojęć w § 2 ust. 2 pkt 1-12 uchwały, a którymi posługuje się ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3. W obszernym uzasadnieniu Prokurator wskazał m.in., powołując się na stosowne orzecznictwo, że Rada Gminy nie może zamieścić w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Elementy obligatoryjne regulaminu są określone szczegółowo w tym przepisie, mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto regulamin, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych w delegacji ustawowej. Ponadto, kompetencje Rady Gminy i zakres stanowienia prawa w aktach prawa miejscowego jednoznacznie określają normy § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale też sytuacja gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem ww. zasad techniki prawodawczej. Przytaczając treść art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Prokurator wskazał, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w tej regulacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 2 ust. 3 pkt 1-12 zaskarżonej uchwały. Wszystkie definicje są definicjami, którymi posługuje się ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 2 i art. 6 – co do umowy. Dodatkowo definicje te zostały w Regulaminie w sposób nieuprawniony zmodyfikowane. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik, nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, wyjaśnił, że projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, a określenia zawarte w uchwale zgodne są z terminologią ustawy, z wyjątkiem § 2 pkt 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), dalej jako "ustawa". Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały kwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą takiej konkluzji jest stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. W konsekwencji, organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. W orzecznictwie wskazuje się, że elementy obligatoryjne Regulaminu są określone w tym przepisie szczegółowo i mają charakter wyczerpujący. Niedopuszczalna jest zatem wykładania rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 148/19). W świetle powyższego, za niezgodne z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7) i z wynikającymi z Konstytucji RP warunkami legalności aktu wykonawczego, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc – w okolicznościach niniejszej sprawy – od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji, nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę, a zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji, powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika, zgodnie z którymi w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Skarżący Prokurator trafnie zarzuca, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Chmielniku przekroczyła delegację ustawową powtarzając i w sposób nieuprawniony modyfikując w § 2 ust. 3 pkt 1-12 definicje zawarte w art. 2 i art. 6 ustawy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmodyfikowania przedmiotu regulacji Regulaminu, wbrew dyspozycji ustawowej, która zakres materii tego regulaminu określa w art. 19 ust. 5 ustawy. W treści Regulaminu w sposób nieuprawniony powtórzono bowiem definicje, którymi już posługuje się ustawa, tj. odbiorcy usług (art. 2 pkt 3 ustawy), osoby korzystającej z lokalu (art. 2 pkt 3a), przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 2 pkt 4), przyłącza kanalizacyjnego (art. 2 pkt 5), przyłącza wodociągowego (art. 2 pkt 6), sieci (art. 2 pkt 7), taryfy (art. 2 pkt 12), umowy (kompleksowo uregulowanej w art. 6), urządzenia pomiarowego (art. 2 pkt 15), urządzenia kanalizacyjnego (art. 2 pkt 14), urządzenia wodociągowego (art. 2 pkt 16), wodomierza głównego (art. 2 pkt 19). Dodatkowo w § 2 ust. 3 pkt 3 Regulaminu w sposób nieuprawniony zmodyfikowano treść definicji ustawowej. W dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały ustawowa definicja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego miała treść: "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – (należy przez to rozumieć) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646, 1479, 1629, 1633 i 2212), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Tymczasem prawodawca gminny określił, że chodzi tu o przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3,na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.