II SA/Ke 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. P., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym bezodpływowymi zbiornikami na ścieki, drogą dojazdową i zjazdem na działkach nr ewid. 431 i 467, obręb 0014, przy ul. B. w K., i umorzyło postępowanie I instancji. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 18.12.2008r. S. P. złożył w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] (w uzasadnieniu decyzji błędnie [...]) Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] (w uzasadnieniu błędnie 29.07.2011r.) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji ponownego postępowania, tj. w dniu 9 lutego 2012r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXIII/493/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina", obejmującego część terenu wskazanego we wniosku. Plan ten wszedł w życie w dniu 12.04.2012r. W związku z uchwaleniem planu, organ I instancji pismem z dnia 19.04.2012r. wezwał wnioskodawcę do zmiany granic i zakresu inwestycji. Ponieważ wniosek nie został zmieniony organ opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odwołaniu S. P. podniósł, że decyzja powyższa jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. Zgodził się na rezygnację z planowanej zabudowy dwóch działek w celu umożliwienia lokalizacji projektowanych dróg, ścieżek rowerowych i uzbrojenia terenu. Organ odwoławczy uchylając decyzję z dnia [...] i umarzając postępowanie I instancji przedstawił na wstępie rozważania dotyczące przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i wskazał na obligatoryjny charakter przepisu art. 105 § 1 k.p.a., niezależnie od tego czy bezprzedmiotowość powstała po upływie określonych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy, i czy w sprawie doszło do bezczynności. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu określenie sposobów i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). A contrario, nie ma podstaw prawnych do wydania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 65/06 i II OSK 2/09, a także wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 709/08. W związku z powyższym organ stwierdził, że wejście w życie w dniu 12.04.2012r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w części objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zamknęło możliwość wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uczyniło wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie bezprzedmiotowym. Odpadła bowiem podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej budowę budynków mieszkalnych. Przedstawiając przebieg toczącej się od 4 lat sprawy, podkreślił w szczególności uchylenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji w strefie "B", a także uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący precyzując swoje żądanie wyjaśnił, że domaga się przywrócenia stanu sprawy sprzed uchwalenia planu miejscowego, ponieważ zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynikła z jego winy. W związku z bezczynnością Prezydenta Miasta K. wniósł o wymierzenie temu organowi kary pieniężnej na jego rzecz. W piśmie procesowym z dnia 17.12.2012r. skarżący ponownie opisał przebieg postępowania podnosząc, że kierowane do niego przez organ I instancji wezwania miały jedynie charakter pozorny. Nadmienił, że na skutek "niemrawych, bezprawnych i szkodliwych" działań organu został pozbawiony możliwości racjonalnego zagospodarowania własnej nieruchomości. Powyższe, zdaniem skarżącego, oznacza naruszenie konstytucyjnych gwarancji praw obywatelskich i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z powyższej regulacji wynika, że jedynym kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej jest kryterium legalności. Innymi słowy sąd administracyjny nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia zgodnego z prawem, nawet gdyby za takim rozstrzygnięciem przemawiały względy słuszności czy zasady współżycia społecznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej zwanej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Również z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 65/06). W dniu 9 lutego 2012 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXIII/493/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina", obejmującego działkę nr 431 i część działki nr 467, a zatem teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku wejścia w życie przedmiotowego planu został określony sposób zagospodarowania objętego nim terenu, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się zbędne i niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy ukształtowała nowy stan prawny, mający zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenów objętych ustaleniami planu. W wyniku jej podjęcia zamknęła się możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy terenów, których dotyczy przedmiotowy wniosek. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte przed uchwaleniem planu, stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01). O bezprzedmiotowości można więc mówić wówczas, gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji rozstrzygającej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną jednostki. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń prawnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA 1689/01). W rozpoznawanej sprawie takim zdarzeniem prawnym było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Wadliwe było więc rozstrzygnięcie organu I instancji, który mimo zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania, rozpatrzył merytorycznie wniosek skarżącego i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo natomiast Kolegium uchyliło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji. Wydana przez organ odwoławczy decyzja jest bowiem wyrazem słusznie dostrzeżonej bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest podnoszona przez skarżącego kwestia bezczynności organów rozpoznających wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przewlekłości prowadzonego przez nie postępowania. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej i przewlekłości prowadzonego przez nie postępowania służy odrębny tryb, który strona ma prawo uruchomić, jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego. Skarżący podjął kroki aby z uprawnienia tego skorzystać, mianowicie wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jednakże Sąd skargę tę odrzucił postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II SAB/Ke 31/11, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Zaakcentować również należy, że z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zarzut bezczynności jest bezprzedmiotowy. W konsekwencji uznać trzeba, że zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie decyzja uchylająca w całości decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne przed tym organem. Dodatkowo wypada zauważyć, że procedura planistyczna jest podstawowym trybem ustalania przeznaczenia terenu, w którym zagwarantowano właścicielom odpowiednie środki w celu ochrony ich praw. Ponadto tak w postępowaniu planistycznym jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają te same wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Ustawodawca przewidział, że nawet wcześniej wydana (przed uchwaleniem planu miejscowego) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu, aniżeli określone w planie. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.