II SA/Ke 796/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.),, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...], znak: [...] nakazującą J.P. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej nr 0708T poprzez usunięcie z drogi żwiru wysypanego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin drogi powiatowej nr 0708T w miejscowości W. organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję znak: [...], wskazując w podstawie prawnej przepisy art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 104, 107 i 108 k.p.a. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w celu zapobieżenia wypadkom, które może spowodować wysypany żwir. W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. podniósł, że decyzja z dnia [...] nie została mu doręczona, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Wskazał ponadto, powołując się na treść art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że zarządcą drogi uprawnionym do wydania decyzji na podstawie art. 36 tej ustawy jest zarząd powiatu a nie starosta. W tej sytuacji J. P. wskazał na konieczność niezwłocznego wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji. Autor odwołania wyjaśnił ponadto, że droga, na której wysypał żwir stanowi jego własność, zaś przed Wojewodą toczy się postępowanie uwłaszczeniowe w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że Powiat nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 73 ww. ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie dróg istniejących przez dniem 1.01.1999r. zaliczonych do odpowiedniej kategorii, a zatem dróg wybudowanych. Nie może zatem mieć zastosowania w niniejszej sprawie, w której droga nie została wybudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie J.P. wskazało na treść przepisów art. 36, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że decyzja organu I instancji została stronie doręczona zgodnie z art. 39 k.p.a., przez pracownika organu administracji. J. P. odmówił jednak przyjęcia decyzji, co zostało zaprotokołowane stosownie do art. 46 ust. 2 k.p.a. Odnośnie właściwości organów Kolegium wskazało, że zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych upoważniony jest do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Starosty. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że droga, na której wysypany został żwir stanowi własność J.P.. Na mocy uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie powiatu O. droga nr 0708T została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Organ wskazał, że J. P. nie kwestionował wcześniej granicy pasa drogowego, a w dniu [...] podpisał się na wniosku o remont drogi powiatowej na spornym odcinku. Ponadto w dniu 28.06.2011r. podpisał protokół z przyjęcia granic nieruchomości nie składając żadnych uwag. Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja wydawana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny, albowiem stwierdza, ze nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wynik postępowania uwłaszczeniowego, które toczy się przed Wojewodą nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy toczącej się w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych i rażący błąd w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż z zapisów w księgach wieczystych i dokumentacji geodezyjnej wynika, że działki nr 1207 i 1208, na których wysypał żwir stanowią własność skarżącego i jego syna. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 86/08 wskazał, że grunt nie będący własnością jednostki samorządu terytorialnego nie może być częścią pasa drogowego. Droga, która nie jest własnością powiatu nie może być drogą powiatową (art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Tym samym uchwała Rady Powiatu w O., na którą powołuje się organ narusza art. 6a ustawy o drogach publicznych. Konieczną zaś przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę powiatu uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat prawem własności do gruntów, na których droga ta przebiega (wyrok WSA w Gliwicach sygn. II SA/Gl 498/08). Żaden bowiem przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz powiatu z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny (wyrok NSA sygn. I OSK 148/09). W ocenie skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając dokładnie wszystkich okoliczności związanych z miejscem, w którym znajdował się wysypany żwir. Organy nie wskazały, w jaki sposób ustaliły, że wysypany żwir znajdował się w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy był art. 36 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącego niedopuszczalność zastosowania w niniejszej spawie cyt. przepisu wynika przede wszystkim z faktu, że nieruchomość, na której urządzona jest przedmiotowa droga stanowi jego własność i nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący kwestionuje fakt nabycia własności ww. nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że nieruchomość, na której znajduje się droga powiatowa nr 0708T stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Powiatu O.. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. prawa własności gruntów. Są nimi zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31.12.1998r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1.01.1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31.12.1998r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani gminy. Skarżący słusznie twierdzi w odwołaniu, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. dotyczy nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dacie 31.12.1998r. Błędnie jednak wywodzi, że taka sytuacja nie ma miała miejsca w niniejszej sprawie. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza bowiem urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie. Zawarte wiec w art. 73 ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1.01.1999r. Przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy terenów zajętych do tego dnia z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010r., sygn. I OSK 13/10). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 31.12.1998r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, została bowiem urządzona i na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz.U. Nr 24, poz. 117 ze zm.), zaliczona do kategorii dróg publicznych – wojewódzkich (załącznik nr 11 do rozporządzenia: wg ówczesnej numeracji droga nr 42127 Łagów – granica województwa – Iwaniska). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. stała się drogą powiatową z dniem 1.01.1999r. Tym samym Powiat O. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., nie zaś, co zarzuca skarżący, na podstawie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie powiatu O.. W świetle powyższego należy uznać za gołosłowne podnoszone w odwołaniu twierdzenie skarżącego, iż w dniu 31.12.1998r. droga nr 0708T nie istniała. Z odpowiedzi organu I instancji na odwołanie z dnia 21.07.2011r. wynika, że droga w takiej szerokości jak obecnie istniała w dniu 31.12.1998r. W roku 2009 została pokryta nową nawierzchnią asfaltową. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w dacie 31.12.1998r. przedmiotowa droga nie istniała. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w dacie wysypania przez skarżącego żwiru na drogę nr 0708T bez wątpienia posiadaczem nieruchomości, na której droga ta jest urządzona, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, był Powiat O.. Działanie skarżącego stanowiło naruszenie tego posiadania. Zgodnie bowiem z art. 342 k.c. nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Nawet zatem właściciel nie może dopuszczać się samowolnego naruszenia posiadania. Jeśli skarżący i jego syn uważają, że są właścicielami części gruntu, na którym urządzona jest droga powiatowa nr 0708T to powinni wystąpić z odpowiednim roszczeniem na drogę postępowania cywilnego. Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, który twierdzi, iż z zapisów w księgach wieczystych i dokumentacji geodezyjnej wynika, że działki nr 1207 i 1208 stanowią własność skarżącego i jego syna. Okoliczności tej organy nigdy nie kwestionowały. Powyższy stan prawny wynika z mapy ewidencyjnej z dnia 7.06.2011r. oraz wypisu ze skorowidza działek obręby W. z dnia 7.06.2011r. Na mapie ewidencyjnej droga przylegająca do działek nr 1207 i 1208 oznaczona jest jako działka nr 1456/1 i wg wypisu ze skorowidza działek stanowi własność Powiatu O. (księga wieczysta nr KW 35401). W aktach sprawy znajduje się ponadto wniosek mieszkańców wsi W.-K. z dnia [...] o remont drogi powiatowej biegnącej przez tę wieś (tj. drogi nr 0708T), który podpisał również skarżący. W dniu 28.06.2011r. J. P. podpisał także protokół z przyjęcia granic nieruchomości nie składając żadnych uwag. Oznacza to, że skarżący nie kwestionował wtedy statusu prawnego przedmiotowej drogi. W świetle powyższego skoro droga nr 0708T stanowi drogę powiatową, to do zajęcia jej pasa drogowego konieczne było zezwolenia zarządcy drogi, w tym przypadku Zarządu Powiatu O.. W sytuacji samowolnego zajęcia pasa drogowego zarządca drogi zobowiązany był w myśl art. 36 ustawy o drogach publicznych wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje uzasadnienie w art. 108 k.p.a. (zapobieżenie wypadkom, które może spowodować wysypany żwir). W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zostały właściwie zastosowane organy obu instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.