II SA/Ke 807/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 22 stycznia 2015r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr V/64/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 220 kV Radkowice – Kielce Piaski wraz z rozbudową stacji Kielce Piaski na obszarze Miasta Kielce w granicach określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej m.p.z.p. Pismem z dnia 7 lipca 2015r. A. M., współwłaściciel działki nr [...], położonej przy ul. [...], objętej – w części północnej – arkuszem B części graficznej m.p.z.p., wezwał Radę Miasta Kielce do usunięcia z obiegu prawnego ww. uchwały – "w zakresie gdy uchwała ta stanowi o lokalizacji linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów". W podstawie prawnej powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W dniu 11 sierpnia 2015r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną na wstępie uchwałę "wyłącznie w zakresie gdy uchwała ta stanowi o budowie linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów, w sytuacji gdy regulowanie planu przebiegu tej linii nie było objęte porządkiem dziennym obrad Rady Miejskiej w Kielcach w dniu 22 stycznia 2015 roku, plan zagospodarowania przestrzennego nie był objęty jakimikolwiek konsultacjami społecznymi, w tym przypadku koniecznymi oraz gdy plan ten dopuszcza do istnienia pasów technologicznych regulowanych tą uchwałą linii elektroenergetycznych, bez podania ich szerokości w skarżonej uchwale, zarówno w jej treści jak i dołączonych do niej rysunkach, bowiem skarżona uchwała narusza mój interes prawny, a także moje uprawnienia, jako współwłaściciela nieruchomości przez którą omawiana linia relacji EC Kielce-Niewachlów będzie przebiegać, a wskazana wyżej uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pkt 17 ww. porządku obrad przewidywał jedynie podjęcie uchwały w sprawie m.p.z.p. trasy linii energetycznej ale 220 kV Radkowice –Kielce Piaski, nie zaś 110 kV EC Kielce – Niewachlów. W konsekwencji uchwała w zaskarżonym zakresie – dotyczącym skarżącego jako właściciela działki nr [...] – została podjęta bez umieszczenia jej w porządku dziennym obrad, co jest niedopuszczalne wobec braku wiedzy radnych co do tego, jaki był plan sesji Rady Miasta w dniu 22 stycznia 2015r. i głosowania nad przyjęciem uchwały bez jakiegokolwiek przygotowania. Jednocześnie skarżący przyznał, że linia 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów już istnieje. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad planowania przestrzennego oraz brak ustaleń, że przedmiotowa linia przebiega przez jego działkę budowlaną – nie zaś rolną – jak to przyjęto w uchwale. Co się zaś tyczy braku wskazania w tym akcie szerokości pasów technologicznych dla wskazanej linii elektroenergetycznej, to zdaniem strony skarżącej, parametr ten powinien być szczegółowo określony, gdyż ma to znaczenie dla późniejszych roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które jakakolwiek linia elektroenergetyczna jest poprowadzona. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie ww. uchwały w zakresie dotyczącym linii energetycznej 110 KV relacji EC Kielce – Niewachlów, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało podpisane przez nienależycie ustanowionego pełnomocnika, umocowanego jedynie do działania przed sądami, w tym w postępowaniu kasacyjnym. Udzielone pełnomocnictwo nie obejmowało natomiast umocowania do działania w imieniu skarżącego na etapie poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Organ podkreślił przy tym, że do procedury uchwalania m.p.z.p. nie stosuje się przepisów K.p.a., natomiast zgodnie z art. 101 ust. 3 u.s.g. w zakresie wezwań do usunięcia naruszenia prawa przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w części dotyczącej terminów załatwiania spraw. Z tego też względu w niniejszej sprawie nie ma może być mowy o jakichkolwiek innych "instancjach" niż instancje sądowe. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że skarżący nie ma, stosownie do wymogu art. 101 u.s.g., interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 22 stycznia 2015r., która została sporządzona na potrzeby przeprowadzenia nowej linii elektroenergetycznej 220 kV, łączącej stację energetyczną Radkowice ze stacją energetyczną Kielce Piaski – na co wskazuje samo określenie przedmiotu uchwały. Z tych też względów, w taki właśnie sposób kwestionowany obecnie akt został ujęty w porządku obrad i w takim kształcie został uchwalony. W obszarze objętym uchwałą znajduje się północna część działki A. M. o nr ewid.[...], jednakże nie przebiega tamtędy linia 110 kV – wobec czego m.p.z.p. nie czyni żadnych ustaleń w tym zakresie. Linia 110 kV jest zlokalizowana w południowej części działki nr [...] – która leży poza obszarem objętym planem – a zatem uchwała w ogóle nie odnosi się do tego terenu. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącego, uchwała ta w ogóle nie odnosi się do budowy linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów, gdyż linia ta już istnieje – co zresztą sam skarżący przyznaje. Organ podkreślił, że zapewniono przy tym każdemu zainteresowanemu możliwość zapoznania się z projektem planu – o czym świadczy uwaga A. M. (współwłaścicielki działki o nr [...]), której rozstrzygnięcie zawarte jest w załączniku nr 2 do uchwały. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199) nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia "konsultacji społecznych", zaś partycypacja społeczeństwa w procedurze sporządzania planu została zagwarantowana przez możliwość składania wniosków do projektu planu (art. 17 pkt 1 tej ustawy) i uwag do projektu planu (art. 17 pkt 11 tej ustawy). Nie istnieją także "zapisy ustawowe", o których mowa w skardze, dotyczące szerokości pasów technologicznych, gdyż pojęcie "pasa technologicznego" nie jest zdefiniowane w normach prawa powszechnie obowiązującego, a zostało użyte w terminologii przyjętej w m.p.z.p. z uwagi na powszechność jego stosowania. Co się zaś tyczy braku określenia szerokości pasa technologicznego, to precyzyjne wskazania w tym zakresie zawiera część graficzna m.p.z.p. – sporządzona na mapach zasadniczych, kartometrycznych, na których przebieg linii można jednoznacznie wyznaczyć – stanowiąc z mocy art. 20 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. załącznik do uchwały. Organ zakwestionował twierdzenia skarżącego o tym, że linia elektroenergetyczna przebiega ponad terenami budowlanymi, podkreślając że w granicach m.p.z.p. w pasie technologicznym położonym wzdłuż drogi ekspresowej S7, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, nie są planowane tereny pod zabudowę kubaturową, natomiast grunty rolne pozostają w użytkowaniu rolniczym. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że uchwała i dokumentacja prac planistycznych zostały poddane – w trybie art. 20 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. ocenie zgodności z prawem przez Wojewodę Świętokrzyskiego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa. Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2015r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, dodając że wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozdziału II § 4 pkt 2 ppkt 2 lit. c. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 1515) zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnił warunek formalny do wniesienia skargi, gdyż w dniu 7 lipca 2015r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego zaskarżoną uchwałą. Następnie, wobec braku udzielenia odpowiedzi przez Radę Miasta Kielce na to wezwanie przed upływem ustawowego terminu 60 dni od daty wezwania, skarżący wniósł skargę w dniu 11 sierpnia 2015r. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a skarga jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W tym miejscu, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenia skargi z uwagi na wadliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na podpisanie go przez pełnomocnika, który nie był należycie umocowany - Sąd stwierdza, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organ prezentuje nadmierny rygoryzm w zakresie oceny dokumentu pełnomocnictwa. Treść pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego pełnomocnikowi adw. [...] nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż dotyczy ono upoważnienia do prowadzenia sprawy skarżącego w przedmiocie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii 220 kV Radkowice- Kielce - Piaski w zakresie gdy uchwała nr VI/64/2015 z 22 stycznia 2015r. Rady Miejskiej w Kielcach stanowi o budowie linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów". Wprawdzie do procedury uchwalania planów nie stosuje się przepisów K.p.a., tym niemniej nic nie stało na przeszkodzie aby, w razie wątpliwości co do zakresu umocowania, wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Spełnienie warunku formalnego skargi otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy zakreśla wskazany w skardze zakres zaskarżenia. W skardze strona skarżąca wskazała, że jej żądanie dotyczy uchwały Rady Miasta Kielce nr V/64/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 220 kV Radkowice – Kielce Piaski wraz z rozbudową stacji Kielce Piaski na obszarze Miasta Kielce w granicach określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "wyłącznie w zakresie gdy uchwała ta stanowi o budowie linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów". Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2015r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozdziału II § 4 pkt 2 ppkt 2 lit. c. Z uwagi na powyższe, przedmiotem kontroli sądowej objęta została uchwała Rady Miasta Kielce nr V/64/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 220 kV Radkowice – Kielce Piaski wraz z rozbudową stacji Kielce Piaski na obszarze Miasta Kielce w granicach określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie tj. "wyłącznie w zakresie gdy uchwała ta stanowi o budowie linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów". Jak już wskazano na wstępie, skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Innymi słowy, legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uwarunkowana jest posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone niezgodną z prawem uchwałą organu gminy. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciel działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej przy ul. [...] ma interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji działka ta ujęta została na arkuszu B części graficznej planu. W obszarze objętym uchwałą znajduje się jej północna część. Pozostaje w związku z tym do rozważenia czy interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., został ustaleniami m.p.z.p. naruszony. Lektura części tekstowej i graficznej planu pozwala stwierdzić, że interes prawny skarżącego nie został ustaleniami m.p.z.p. naruszony. Jak już wskazano wyżej, w obszarze objętym uchwałą znajduje się północna część działki A. M.. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 220 kV Radkowice – Kielce Piaski wraz z rozbudową stacji Kielce Piaski na obszarze Miasta Kielce w granicach określonych na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak określony przedmiot planu pozwala uznać, że zaskarżona uchwała nie odnosi się do budowy linii 110 kV relacji EC Kielce – Niewachlów. Linia 110 kV, co przyznaje sam skarżący w uzasadnieniu skargi, już istnieje. Linia 110 kV jest zlokalizowana w południowej części działki skarżącego, która leży poza obszarem objętym planem. W związku z powyższym, zaskarżona uchwała nie odnosi się do tego terenu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że interes prawny skarżącego nie został ustaleniami m.p.z.p. naruszony. Podnoszone w związku z tym zarzuty podjęcia uchwały z naruszeniem prawa nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie Sądu. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącego został przedmiotową uchwałą naruszony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.