II SA/Ke 813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Gminy Miedziana Góra na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2012r. znak: IG.IX.7570.2.122.2012 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Miedziana Góra kwotę 100 (sto) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy od decyzji Starosty z dnia [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Wójta Gminy odwołania od decyzji Starosty z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia 24 września 2012r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. w wysokości 74 110,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 483/16 o pow. 0,0104 ha, położonej w obrębie 6 K., gmina M., przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn "przebudowa i budowa drogi gminnej Nr 002138 T M.- K. wraz z budową chodnika w msc. M., gmina M.( ...)". Pismem z dnia 8 października 2012r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 11 października 2012r. skierowanym do Wojewody za pośrednictwem Starosty Wójt Gminy wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał na wstępie, że w toku postępowania organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). W sprawie niniejszej decyzja, od której odwołanie wniósł Wójt Gminy została podjęta w dniu 26 września 2012r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, opatrzone pieczęcią Urzędu Gminy oraz podpisem upoważnionej do odbioru osoby). Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji Wójtowi Gminy było zgodne z treścią 39 k.p.a. Decyzja Starosty z dnia [...], stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. zawierała m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz treść art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wojewoda powołał treść art. 57 § 1 k.p.a., stosownie do którego, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie zaś z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W związku z tym, 14 dniowy bieg terminu na złożenie odwołania przez Wójta Gminy rozpoczął się 27 września 2012r., a ostatnim (14 dniem) był 10 października bieżącego roku. Jak wynika z kserokopii koperty załączonej przez Starostę do akt sprawy (oryginał koperty znajduje się w aktach sprawy GN-GS) odwołanie Wójta Gminy z dnia 8 października 2012r. zostało nadane w dniu 11 października 2012r, wpłynęło zaś do Starostwa Powiatowego w dniu 15 października 2012r. W ocenie Wojewody, wysłanie odwołania w polskiej placówce pocztowej w dniu 11 października 2012r., tj. po upływie terminu do jego wniesienia, powoduje, że organ ten nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a.. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i nawet nieznaczne przekroczenie terminu (w tym przypadku 1 dzień) do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 27.11.1996r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, BS1997, Nr 5, poz.32). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego faktu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia na mocy art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu (wyrok NSA z dnia 14.05.2010r. sygn. akt II OSK 835/09). Organ odwoławczy podniósł, że wobec stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Wójta Gminy, nie ma podstaw prawnych do oceny zgodności decyzji Starosty z dnia [...] z przepisami prawa materialnego, formalnego, ani rozpatrzenia zarzutów przedmiotowego odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia [...] wniósł w imieniu Gminy Wójt Gminy, który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie doprowadziło do uznania, że Wójt Gminy złożył odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia, tj. w dniu 11 października 2012r., a nie w dniu 10 października 2012 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wniesiono jednocześnie o uwzględnienie skargi w całości przez Wojewodę na podst. art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r.; SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14). Skarżący stwierdził, że odwołanie od decyzji Starosty zostało złożone w Urzędzie Pocztowym w M. z zachowaniem terminu do jego wniesienia, tj. w dniu 10 października 2012r., jednak na skutek zaniedbań Urzędu Pocztowego korespondencję opieczętowano datą 11.10.2012r. Powyższe okoliczności wynikają z załączonego do skargi pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego w M. z dnia 24 października 2012 r., w którym przyznano, że "W dniu 10.10.2012r. listonoszka po powrocie z rejonu po godzinie 15 dokonała rozliczenia i przekazała korespondencję pobraną z Urzędu Gminy w ramach poczty firmowej. Ze względu na późną godzinę asystentka nie zdążyła opracować w/w korespondencji w dn. 10.10.2012r. Dokonała tej czynności dn. 11.10.2012 i wyekspediowała do dalszego obiegu". Wobec powyższego, nie można zdaniem skarżącego uznać, że Wójt Gminy uchybił terminowi do jego wniesienia, albowiem nadał w/w odwołanie w dniu 10 października 2012r., tylko w wyniku zaniedbań Urzędu Pocztowego odwołanie ekspediowano w dniu następnym, niewłaściwie opieczętowując go datą "11.10.2012r.". Na powyższe fakty Wójt zwrócił uwagę także w piśmie adresowanym do Wojewody z dnia 29 października 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto organ podniósł, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego jest niezbędne jego nadanie przed upływem ustawowego terminu w tejże placówce, w takim przypadku decyduje data stempla pocztowego. Nadanie odwołania za pośrednictwem listonosza (na ręce listonosza) nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność, że załączona do skargi kserokopia Pocztowej Książki Nadawczej Urzędu Gminy w M. opatrzona jest datą 10.10.2012, wpisaną własnoręcznie przez pracownika, nie świadczy o tym, że przesyłka zawierająca odwołanie została nadana za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego w tym właśnie dniu, a nie w dniu 11.10.2012r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zarówno prawem materialnym, jak i procesowym. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i tylko w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny wypowiedzieć się, czy postanowienie to jest zgodne z prawem. Na wstępie należy podnieść, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., co powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 25.V.1984 r. II SA 2048/83 – ONSA 1984, Nr 1, poz. 51). Obowiązkiem organu jest zatem należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 129 k.p.a.. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż jego uchybienie powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej Wojewoda Świętokrzyski, po złożeniu przez skarżącą Gminę M. odwołania badał, czy wniesione ono zostało w ustawowym terminie i swoje stanowisko wyraził w postanowieniu z dnia 30 listopada 2012r. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że w decyzji Starosty dnia [...], stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a. zawarte zostało pouczenie o prawie strony do wniesienia odwołania do Wojewody za pośrednictwem organu wydającego decyzję - w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 57 § 1 i § 5 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło, zaś upływ ostatniego z wyznaczonej liczby 14 dni uważa się za koniec terminu. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca Gmina odebrała wysłaną do niej przez organ I instancji za pośrednictwem urzędu pocztowego decyzję w dniu 26 września 2012r., zatem termin do nadania odwołania upływał w dniu 10 października 2012r. Ustalając w sprawie, czy doszło do zachowania przez Gminę M. terminu do wniesienia odwołania, organ administracji badał okoliczność obiektywną – datę nadania pisma. W ocenie Sądu, ustalenie przez organ odwoławczy daty nadania pisma zawierającego odwołanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że przed wniesieniem skargi skarżący przedstawiał organowi pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w M., załączone również do skargi, z treści którego wynika jasno, że w dniu 10 października 2012r. przesyłki pocztowe, w tym przesyłka zawierająca przedmiotowe odwołanie, zostały odebrane w Urzędzie Gminy przez listonoszkę w celu ich nadania w Urzędzie Pocztowym w M., następnie dostarczone do tego Urzędu Pocztowego i przekazane pracownikowi Urzędu Pocztowego wraz z książką nadawczą Urzędu Gminy, celem ich przyjęcia za pokwitowaniem. Treść tego pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego nie była kwestionowana przez organ (na rozprawie pozostawiono jego treść do oceny Sądu), jak również przez pełnomocnika uczestnika postępowania (oświadczenie złożone na rozprawie). Zatem pozostaje do oceny fakt, czy pozostawienie korespondencji w urzędzie pocztowym w dniu 10 października 2012r. można uznać za nadanie tej przesyłki w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.pa. Odnosząc się tego problemu, należy na wstępie wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "nadania", w związku z czym należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 "nadanie" oznacza polecenie doręczenia przesyłki (...) zgodnie z umową o świadczenie usług pocztowych. Zawarcie zaś umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje, zgodnie z art. 21 ust. 2 wymienionej ustawy, w szczególności przez: - przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia (pkt 1), - wrzucenie przesyłki listowej z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora (pkt 2), - przyjęcie przekazu pocztowego (pkt 3). Z powołanego wyżej przepisu ustawy wynika jednoznaczna norma prawna wskazująca na moment zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej w każdym z trzech wymienionych przypadków, przy czym jest to katalog otwarty, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Powołany wyżej przepis, jak też żaden inny przepis ustawy - Prawo pocztowe nie wskazuje jednak wprost momentu zawarcia takiej umowy w przypadku przesyłki rejestrowanej. Ustawodawca w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy nakazał jedynie operatorowi publicznemu świadczyć powszechne usługi pocztowe w sposób ciągły, umożliwiający uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej. Określenia momentu zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej co do przesyłki rejestrowanej nie można również wywieść z treści art. 3 pkt 20 ustawy, który stanowi, że przesyłka rejestrowana, to przesyłka przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru. Przepis ten definiuje bowiem tylko pojęcie przesyłki rejestrowanej, wskazując jednocześnie na konieczne jej elementy. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 1631/07 (publ. Lex nr 485104), że skoro przepisy ustawy – Prawo pocztowe nie odnoszą się wprost do zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu, przemieszczeniu i doręczeniu przesyłki rejestrowanej, zaś żaden inny przepis ustawy takiego momentu również wprost nie określa, to należy przyjąć, iż zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 1 momentem tym jest przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia. Dowód zaś potwierdzający jej nadanie może mieć tylko znaczenie dowodowe, dokumentujące fakt zawarcia umowy, a nie jej moment. W ocenie Sądu, wystarczającą podstawę, co do wykładni pojęcia "nadanie" na gruncie ustawy – Prawo pocztowe stanowią przepisy art. 3 pkt 8 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy. Należy także zauważyć, że w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2004r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), w przypadku przesyłek rejestrowanych umowę o świadczenie usługi uważa się za zawartą z chwilą wydania dowodu przyjęcia. Literalne brzmienie tego przepisu pozostaje w sprzeczności z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo pocztowe. Jednak § 3 rozporządzenia, jako akt niższego rzędu niż ustawa, musi być interpretowany w zgodzie z jej przepisami. W tym kontekście uznać należy, że potwierdzenie nadania przesyłki służy jedynie celom dowodowym, a data jego wydania świadczeniobiorcy nie przesądza o dacie zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej. Podkreślenia wymaga, że kwestia daty zawarcia tej umowy, jej nienależytego wykonania lub niewykonania mogłaby stanowić istotny element ustaleń faktycznych w przypadku dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że złożenie przez nadawcę w dniu 10 października 2012r. w placówce pocztowej przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji Starosty i przyjęcie jej przez pracownika poczty w sposób zgodny ze zwyczajem i przyjętą praktyką, dotyczącą nadawania przesyłek masowych przez Urząd Gminy wypełnia hipotezę art. 3 pkt 8 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo pocztowe, a w konsekwencji stanowi nadanie pisma w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012r., sygn. akt II OSK 946/11). Zwyczajem tym jest w sprawie niniejszej fakt pobierania przez listonosza korespondencji Urzędu Gminy wraz z pocztową książką nadawczą celem nadania jej w urzędzie pocztowym dla dalszego przemieszczenia i doręczenia. Korespondencja została przekazana przez tego listonosza pracownikowi poczty celem doręczenia przesyłki adresatowi. Nie ma tu znaczenia data odbioru przesyłki przez listonosza z urzędu gminy, lecz data doręczenia przez tego listonosza przesyłki w urzędzie pocztowym dla dalszego przemieszczenia i doręczenia. Należy podkreślić, że przepisy nie wymagają, aby nadawca osobiście nadawał przesyłkę w urzędzie pocztowym. Obowiązkiem pracownika poczty było potwierdzenie nadania przesyłki w dniu przekazania mu przez listonosza. Jednak w okolicznościach sprawy niniejszej wykazano, że przesyłka ta, po przyjęciu jej przez pracownika poczty w dniu 10 października 2012r. została "opracowana", czyli potwierdzono jej nadanie poprzez przyłożenie daty stempla pocztowego, dopiero dnia następnego – 11 października 2012r., co jednak nie świadczy o "nadaniu" przesyłki w dniu 11 października 2012r. Podkreślenia wymaga bowiem, że na gruncie przepisów ustawy – Prawo pocztowe potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej nie stanowi jedynego dowodu przyjęcia przesyłki i zawarcia umowy o świadczenie usług pocztowych. Zgodnie z treścią art. 45 ustawy potwierdzenie nadania takiej przesyłki wydane przez placówkę operatora publicznego ma moc dokumentu urzędowego, który w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednakże ustawodawca w art. 76 § 3 k.p.a. przewidział możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów. Zatem norma z art. 45 ustawy - Prawo pocztowe stanowi wzruszalne domniemanie prawne, które może być obalone przez wykazanie, że przyjęcie przesyłki przez operatora celem jej przemieszczenia i doręczenia nastąpiło w innym momencie, niż to wynika z potwierdzenia nadania. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się dowód nadania przesyłki zawierającej przedmiotowe odwołanie, opatrzony datą 11.10.2012r., jednak z oświadczenia Wójta i pełnomocnika Gminy (złożonego na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012r.), wpisu do Pocztowej Ksiązki Nadawczej Urzędu Gminy w M. wynika, że strona skarżąca skutecznie wykazała fakt przyjęcia przez listonosza przesyłki w dniu 10 października 2012r. celem jej nadania w urzędzie pocztowym, a pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego w M. z dnia 24 października 2012r. (o którym mowa wyżej) potwierdza okoliczność przyjęcia w dniu 10 października 2012r. przez pracownika poczty przesyłki celem doręczenia. Zatem domniemanie zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu przesyłki rejestrowanej w celu jej przemieszczenia i doręczenia w dniu 11 października 2012r., wynikające z potwierdzenia nadania, zostało skutecznie obalone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo pocztowe, nadanie przesyłki wymagane przez art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w polskiej placówce operatora publicznego nastąpiło dnia 10 października 2012r. Oznacza to, że odwołanie na decyzję Starosty, nadane w dniu 10 października 2012r. zostało złożone z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania narusza art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, co oznacza, że organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.