II SA/Ke 814/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.-Wschód w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 30 grudnia 2013r. Nr XXXV/103/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenie granic obwodów dla szkół publicznych prowadzonych przez Stowarzyszenia oddala skargę. 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1. W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XXXV/103/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia granic obwodów dla szkół publicznych prowadzonych przez Stowarzyszenia ("uchwała zmieniająca"). Zmiana uchwały nr XII/72/2007 Rady Miejskiej w Daleszycach w sprawie ustalenia granic obwodów dla szkół publicznych prowadzonych przez Stowarzyszenia, polegała na tym, że w § 1 po punkcie 5, dodano pkt 6 w brzmieniu: "6. Dla Publicznej Szkoły Podstawowej w Brzechowie o stopniu organizacyjnym I-VI z oddziałem przedszkolnym, prowadzonej przez Stowarzyszenie na Rzecz Ekorozwoju Brzechowa "Kuźnia Talentów" - sołectwo Brzechów oraz część przysiółka Brzechów- Nowiny". W podstawie prawnej uchwały powołano: art. 17 ust. 2 i 4, art. 58 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572) dalej zwana "u.s.o." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) dalej jako "u.s.g." 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwale zarzucił obrazę prawa materialnego polegającą na błędnym powołaniu treści przepisów i ustaleniu na ich podstawie obwodu dla szkoły podstawowej w Brzechowie o stopniu organizacyjnym l-VI z oddziałem przedszkolnym prowadzonej przez Stowarzyszenie na Rzecz Ekorozwoju Brzechowa "Kuźnia Talentów", podczas gdy cytowany przepis dotyczy tylko uprawnień rady gminy w zakresie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz granic obwodów dla tych szkól, a nie zawiera upoważnienia do ustalania obwodów dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. 2.2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza treści powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że w świetle obowiązujących przepisów prawa inny przepis daje kompetencje radzie gminy do ustalenia obwodów szkół podstawowych, a inny stanowi o jej kompetencjach w zakresie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Przepis art. 17 ust. 4 u.s.o. odnosi się do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, natomiast art. 14 a ust. 1 u.s.o. odnosi się do przedszkoli. W związku z powyższym Prokurator stwierdził, że treść zaskarżonej uchwały wykracza poza uprawnienia przyznane organowi gminy przez ustawodawcę i stanowi istotne naruszenie prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 288/08. 2.3. Prokurator dodał również, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera elementy tego prawa obowiązujące na terenie całej Gminy Daleszyce. Zdaniem skarżącego w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż została wydana bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem. 2.4. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Daleszycach wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że wnikliwa i dokładna analiza zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje, że podstawą prawną dla jej podjęcia był art. 17 ust. 2 i 4 oraz 58 ust. 2 u.s.o. Treść zaskarżonej uchwały należy odczytywać przez pryzmat treści normatywnej zawartej w przepisach stanowiących jej podstawę. Z tego też powodu, dokonywanie oceny tego, co jest rzeczywiście przedmiotem uchwały, jaki jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy możliwe jest tylko w połączeniu z podstawą prawną w niej przywołaną. Organ zdając sobie sprawę z tego, że przepisy szczególne nie uprawniały go do określenia granic obwodu oddziału przedszkolnego położonego w Brzechowie zaskarżoną uchwałą tego nie czynił. Zakresem swojego działania objął wyłącznie określenie granic obwodu dla Szkoły Podstawowej w Brzechowie o stopniu organizacyjnym I- VI. Z tego też względu w podstawie prawnej swojego władczego aktu powołał wyłącznie przepis art. 17 ust. 2 i 4 u.s.o. a nie również art. 14 ust. 1. O intencjach organu świadczy również nazwa uchwały zmieniającej. Pojawiające się w treści uchwały sformułowanie "z odziałem przedszkolnym" użyte zostało wyłącznie jako doprecyzowanie jakiej konkretnie szkoły (fizycznie) uchwała dotyczy i że w jej ramach znajduje się również oddział przedszkolny. Użyte stwierdzenie nie zmienia jednak merytorycznej sfery aktu Rady Miejskiej, który granice obwodu określa wyraźnie i wyłącznie dla Szkoły Podstawowej, a nie oddziału przedszkolnego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 3.2. Na wstępie należy wskazać, że prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXV/103/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia granic obwodów dla szkół publicznych prowadzonych przez Stowarzyszenia jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o jakim stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców Gminy. Uchwała ta wypełnia zatem dyspozycję wspomnianego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa. 3.3. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały należy powołać treść przepisów wskazanych przez Radę Miejską w Daleszycach jako podstawę prawną tej uchwały, tj. art. 17 ust. 4 i art. 58 ust. 2. u.s.o. W świetle powołanej regulacji rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2. akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. 3.4. Poza sporem w sprawie jest, że powołane przepisy stanowią dla rady gminy podstawę prawną do określenia w drodze uchwały wyłącznie granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Sąd podziela zatem stanowisko skarżącego, zgodnie z którym na podstawie ww. regulacji rada gminy nie jest uprawniona do ustalania obwodów dla przedszkoli czy oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Podstawę do ustalania sieci oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych stanowi bowiem art. 14a ust. 1 u.s.o. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują natomiast w ogóle ustalania obwodów dla oddziałów przedszkolnych ani w drodze uchwały rady gminy ani w inny sposób. Powołany art. 14a ust. 1 u.s.o. dotyczy wyłącznie określenia sieci oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, a nie obwodów dla tych oddziałów. Co należy wyeksponować, taka sieć, uwzględniająca oddział przedszkolny w Szkole Podstawowej w Brzechowie, została ustalona przez Radę Miejską w Daleszycach uchwałą z dnia 29 maja 2007 r. nr IX/49/2007 w sprawie ustalenia sieci prowadzonych przez Miasto i Gminę Daleszyce publicznych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i Samorządowym Przedszkolu w Daleszycach. Wbrew twierdzeniom prokuratora Sąd stwierdził natomiast, że Rada Miejska w Daleszycach zaskarżoną uchwałą nie określiła obwodu dla oddziału przedszkolnego lecz dla szkoły podstawowej o stopniu organizacyjnym I-VI z oddziałem przedszkolnym. Użyte określenie "z oddziałem przedszkolnym" dotyczy wyłącznie stopnia organizacyjnego szkoły podstawowej (statusu szkoły), dla której zaskarżona uchwała ustaliła granice obwodu. Powyższe potwierdza treść uchwały zmienianej, tj. uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr XII/72/2007 w sprawie ustalenia granic obwodów dla szkół publicznych prowadzonych przez Stowarzyszenia. Każda z wymienionych w tej uchwale szkół publicznych podstawowych w swojej nazwie zawiera sformułowanie identyczne jak wymieniona w zaskarżonej uchwale Publiczna Szkoła Podstawowa w Brzechowie, tj. "o stopniu organizacyjnym I-VI lub I-III z oddziałem przedszkolnym". Dodatkowym kontrargumentem dla stanowiska skarżącego jest nazwa zaskarżonej uchwały, tj. uchwała zmieniającą uchwałę "w sprawie ustalenia granic obwodów dla szkół", a nie dla oddziałów przedszkolnych. Ponadto z uzasadnienia do uchwały wynika wyraźnie, że została podjęta na wniosek Stowarzyszenia na rzecz Ekorozwoju Brzechowa "Kuźnia Talentów" o ustalenie obwodu szkolnego dla prowadzonej przez to stowarzyszenie szkoły podstawowej, a nie o ustalenie obwodu przedszkolnego. 3.5. Powołany z kolei w skardze wyrok WSA w Gdańsku dotyczy stanu faktycznego, w którym rada miejska podjęła uchwałę w przedmiocie ustalenia nowych granic obwodów przedszkoli na podstawie art. 14 a ust. 1 u.s.o. W niniejszej sprawie natomiast taka sytuacja nie miała miejsca. 3.6. Podsumowując, z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach dotyczy wyłącznie określenia obwodu dla Publicznej Szkoły Podstawowej w Brzechowie. Kompetencję do podjęcia takiej uchwały organ wywiódł z art. 17 ust. 2, ust. 4 i art. 58 ust. 2. u.s.o., które to przepisy zostały prawidłowe przez niego powołane w podstawie prawnej podjętej uchwały. W związku z tym zarzut naruszenia art. 17 ust. 2, ust. 4 i art. 58 ust. 2. u.s.o. jest nieuzasadniony. 3.7. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.