II SA/Ke 815/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 lipca, nr [...],Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 16 czerwca 2015 r. M. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji, w trybie art. 217 Kpa w zw. z art. 33 i art. 5 Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, o wydanie zaświadczeń następującej treści: 1. na podstawie akt osobowych zaświadcza się, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 maja 2008 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w części obejmującej zwolnienie M. M. ze stanowiska referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komendy Powiatowej Policji i mianowania na stanowisko referenta Ogniwa Ochronnego Komendy Powiatowej Policji; 2. na podstawie akt osobowych zaświadcza się, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 maja 2008 r., wydany M. M., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w części obejmującej określenie składników uposażenia na faktycznie zajmowanym stanowisku służbowym, posiadające zastosowanie dla potrzeb ustalenia podstawy emerytury policyjnej. Wnioskodawca podał, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne do zainicjowania postępowania przed organem emerytalnym w przedmiocie ustalenia właściwej podstawy emerytury policyjnej. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r. organ I instancji odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W zażaleniu M. M. zarzucił organowi bezprawne połączenie sprawy o wydanie zaświadczeń. Nie zgodził się również z uzasadnieniem postanowienia. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, przytoczył treść przepisów działu VII Kpa regulujących kwestię wydawania zaświadczeń (art. art. 217-219) podkreślając, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter gabinetowy (uproszczony), w którym organ wyłącznie kontroluje treść wniosku z treścią posiadanych przez organ danych. Podstawę prawną rozkazu personalnego nr [...] stanowił art. 32 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Z analizy treści art. 32 ust. 1 i 2 Ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach związanych z mianowaniem, przenoszeniem oraz zwalnianiem policjantów ze stanowisk służbowych. Odnosząc się do żądania określonego w pkt 2 wniosku podniesiono, że stosownie do regulacji zawartej w § 19 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, określenie składników uposażenia jest obligatoryjnym elementem sentencji decyzji administracyjnej o mianowaniu na stanowisko służbowe. Nie zgadzając się ze stanowiskiem odwołującego w zakresie błędnego połączenia w jednym postępowaniu wniosków o wydanie dwóch zaświadczeń, organ wyjaśnił, że sprawa dotyczyła tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Oba wnioski są ze sobą powiązane i jedno żądanie wprost wynika z drugiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organy mimo wyraźnej i określonej odrębności we wniosku, gdzie z mocy przepisów prawa strona może skorzystać z prawa do wniesienia do organu więcej niż jednej sprawy administracyjnej w jednym podaniu, rozpoznały obie sprawy łącznie. Zdaniem skarżącego, organy nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i nie zbadały skutków, jakie wystąpiły z mocy prawa w związku z zajmowaniem przez skarżącego od dnia 1 stycznia 2007 r. stanowiska zastępcy dyżurnego KPP, z którego to stanowiska nigdy nie został odwołany. W jego ocenie wadliwe jest stwierdzenie, że na podstawie przepisów kompetencyjnych organ może wydać decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa bez zgody strony, czy też bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił organowi II instancji brak określenia, jakie to dokładnie bazy danych dotyczących przebiegu służby skarżącego organ I instancji uwzględnił. Przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie I OSK 818/08 gdzie stwierdzono, że nie można zastępować mianowania powierzaniem obowiązków, będącym odstępstwem od obowiązku mianowania. W tym kontekście skarżący wskazał na postępowanie wyjaśniające prowadzone przez KWP w Łodzi, gdzie stwierdzono faktyczne przekroczenie dyspozycji powierzenia, posiadające cechy ciągłości i faktycznej bezterminowości, gdzie organ I instancji nie dopełnił obowiązku zaewidencjonowania podjęcia i ogłoszenia decyzji o dalszym mianowaniu na stanowisko zastępcy dyżurnego, co wobec braku przywrócenia na poprzednie stanowisko spowodowało skuteczną zmianę stosunku służbowego na stanowisko zastępcy dyżurnego, wraz ze zmianą składników uposażenia. Skarżący podniósł, że rozkaz personalny nr [...] był pierwszą i ostatnią czynnością organu, co oznacza, że nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, a jedynie może być uznany za decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz projekt decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przepisy Kodeksu pracy nie regulują świadczenia pracy w formule "pełniącego obowiązki", a jedynie powierzenie pracownikowi innej pracy na okres dłuższy niż 3 miesiące w roku (art. 42 § 4 Kp). Jeżeli po upływie ww. okresu pracownik nadal wykonuje obowiązki pracownika delegowanego, to można przyjąć, że doszło do zawarcia porozumienia zmieniającego warunki pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że rozkaz personalny nr [...] (którym zwolniono policjanta z jednego stanowiska i mianowano na inne stanowisko służbowe) został wydany bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bez uzyskania zgody skarżącego, bez wszczęcia postępowania, w związku z czym nie może być traktowany jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 Kpa. Taka sama argumentacja dotyczy również drugiego żądania wniosku dotyczącego składników uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub też stwierdzenia nieważności. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 maja 2008r., którego dotyczyły żądania skarżącego, został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z tym rozkazem M. M. – referent Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Sekcji Prewencji – z dniem 15 czerwca 2008r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 czerwca 2008r. mianowany na równorzędne stanowisko służbowe referenta (B 03 M) Ogniwa Ochronnego (STPKP9) Sekcji Prewencji z uposażeniem zasadniczym w wysokości – 1.870zł wynikającym z zaszeregowania w 3 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,25 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 330zł miesięcznie. Jednocześnie stwierdzono, że na czas określony od dnia 16 czerwca 2008r. do dnia 15 października 2008r. Komendant Powiatowy Policji powierzył w/w policjantowi pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji w dotychczasowych składnikach uposażenia. W pouczeniu poinformowano policjanta o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego policji w terminie 14 dni. Jak stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie do ust. 2 od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji) – komentarz do art. 104 kpa, Komentarze kodeksowe B.Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego 13 Wydanie str. 419. Zarówno treść rozkazu jak i podstawa jego wydania wskazują, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 29 maja 2008r. kształtuje sytuację prawną tj. ustala prawa i obowiązki policjanta związane ze zwolnieniem z zajmowanego stanowiska i z jednoczesnym mianowaniem go na inne równorzędne stanowisko służbowe. Bezspornie zatem przedmiot rozkazu personalnego dotyczy materii, dla której przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przewidują formę decyzji administracyjnej. Decyzja jako akt administracyjny jest wydawana w formie procesowej w rozumieniu art. 104 kpa. Przede wszystkim, o tym czy wspomniany rozkaz personalny jest decyzją administracyjną decydują przepisy prawa materialnego, nakazujące organowi załatwienie sprawy w odpowiedniej formie. Gwarantem zapewnienia policjantowi sfery praw podmiotowych jest m.in. przewidziane przepisami prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Materiał dowodowy potwierdza, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości złożenia odwołania od decyzji z dnia 29 maja 2008r., jednakże z tego uprawnienia nie skorzystał. Z podniesionych wyżej względów, dla rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego policji nie mają i nie mogą mieć znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności, a mianowicie, że organ nie uzyskał zgody skarżącego i nie wszczął postępowania w sprawie personalnej, w czym skarżący upatruje konieczności uznania, że w tej części rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. W ocenie Sądu na akceptację zasługuje również stanowisko organu odnośnie braku podstaw do wydania zaświadczenia, że rozkaz personalny nr [...] w części obejmującej określenie składników uposażenia na faktycznie zajmowanym stanowisku służbowym nie jest decyzja administracyjną. Zwolnienie oraz mianowanie policjanta na stanowisko jak już wyżej zaznaczono wymagają wydania decyzji, którą na gruncie ustawy o Policji określa się mianem "rozkaz personalny". Niezbędne elementy jakie powinien zawierać rozkaz personalny o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe wymienia obowiązujący w dacie jego wydania § 19 ust. 1 rozporządzenia WSWiA z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Zgodnie z tym przepisem rozkaz personalny o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe powinien w szczególności zawierać: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych; 2) datę wydania rozkazu personalnego; 3) podstawę prawną; 4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imie ojca oraz numer identyfikacyjny; 5) charakter służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała); 6) datę zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego oraz datę mianowania na nowe stanowisko służbowe; 7) nazwę i kod stanowiska służbowego oraz nazwę jednostki organizacyjnej policji; 8) grupę zaszeregowania stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli maja one charakter uznaniowy; 9) termin rozliczenia się z realizacji zadań i czynności służbowych na dotychczas zajmowanym stanowisku; 10) uzasadnienie faktyczne i prawne mianowania na stanowisko służbowe; 11) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych; 12) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej rozkaz personalny. Rozkaz personalny nr [...] spełnia określone wyżej wymogi, a w szczególności odnosi się do kwestii uregulowanych w pkt. 8 przepisu. Sąd nie stwierdził, by organy naruszyły przepisy prawa procesowego, poprzez rozpoznanie jednym rozstrzygnięciem zgłoszonych we wniosku żądań skarżącego. Wydanie bowiem zaświadczeń obejmuje jedna sprawa dotycząca okoliczności wynikających z jednego rozkazu personalnego. Wypada również zauważyć, że badaniem sądów administracyjnych były objęte: decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21.11.2012r. w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji oraz decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 12.11.2012r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tego rozkazu. W pierwszej z wymienionych spraw WSA w Kielcach nie znalazł podstaw do uchylenia rozkazu nr [...] na podstawie art. 155 Kpa, zaś w drugiej sprawie WSA w Warszawie uznał, że kwestionowany rozkaz personalny nie jest obarczony wadami o których mowa w art. 156 kpa. W tej sytuacji oczywistym jest, że rozkaz personalny nr [...] podlegał weryfikacji jako decyzja administracyjna w trybach nadzwyczajnych. Oba orzeczenia tj. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7.02.2013r. sygn. akt II SA/Ke 1/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.04.2013r. sygn. akt II SA/Wa 2315/12 są prawomocne (dostępne w cbois.nsa.gov.pl). Skoro rozkaz personalny nr [...] z dnia 29.05.2008r., będący decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, obejmuje rozstrzygnięcie w zakresie wynikającym z regulacji art. 32 ustawy o Policji oraz § 19 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia WSWiA z dnia 2 września 2002r. to zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego stanowiłoby naruszenie art. 218 kpa. Nie można bowiem spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na treść omawianego rozkazu personalnego jak i obowiązujące przepisy prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.