II SA/Ke 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ww. decyzją z dnia 1.10.2018r. organ I instancji odmówił przyznania A. B. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na córkę D. B. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. B., wskazując na zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej od dnia 1.10.2016r., co – jego zdaniem – stanowi utratę dochodu ze wspólnego gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,95 ha przeliczeniowych w wysokości 10.027,05 zł. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, powołało się na art. 5 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 2 i 2a, art. 3 pkt 1 lit. a, c oraz art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1952), jak również obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 21.09.2018r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2017r., z którego wynika, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wyniósł w 2017r. 3.399,00 zł. W konsekwencji za prawidłowe uznano stanowisko organu I instancji o zaliczeniu do dochodu rodziny wnioskodawcy dochodu z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 2,95 ha przeliczeniowych w wysokości 10.027,05 zł. Z kolei małżonka J. B. – A. B. osiągnęła w roku kalendarzowym 2017 dochód opodatkowany podatkiem dochodowym w wysokości 21.477,28 zł brutto, który, pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.932,96 zł, wyniósł 19.544,32 zł netto. Tym samym rodzina odwołującego się uzyskała dochód w wysokości 29.571,37 zł, co w wymiarze miesięcznym daje kwotę 2.464,28 zł (29.571,37 zł/12), a w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę 821,42 zł (2.464,28 zł/3), która przekracza kryterium dochodowe na osobę, od którego to kryterium uzależnione jest uzyskanie prawa do świadczeń rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie nie znajdują również zdaniem organu zastosowania przepisy art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Miesięczny dochód rodziny wynosi 2.464,28 zł. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 2.022,00 zł (3 x 674,00 zł), zaś różnica pomiędzy miesięcznym dochodem a kryterium dochodowym stanowi kwotę 442,28 zł. W rodzinie wnioskodawcy przysługiwałyby na dziecko świadczenia rodzinne w wysokości 132,33 zł miesięcznie (124,00 zł + 8.33 zł (100/12)). W związku z tym, że różnica między miesięcznym dochodem uzyskiwanym przez członków rodziny a kryterium dochodowym jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, nie ma możliwości przyznania świadczeń na zasadach określonych w art. 5 ust. 3-3b ustawy. Ustosunkowując się do załączonego do odwołania oświadczenia [...] z dnia 25.10.2018r., z którego wynika, że od 1.10.2016r. użytkuje ona grunty rolne J. B., oraz do zarzutu, że gospodarstwo D. B. położone w [...] nie jest użytkowane, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zmianę ustalonego dochodu za 2017r. To przepis art. 5 ust. 8a ustawy określa bowiem sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, a w przypadku obliczania dochodu osób będących właścicielami gospodarstw rolnych zasadą jest, że przy ustalaniu wielkości gospodarstwa uwzględnia się także grunty oddane w dzierżawę, za wyjątkiem trzech sytuacji. Analizując wyjątki w tym zakresie określone w art. 5 ust. 8a ustawy SKO podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż gospodarstwo rolne odwołującego oraz jego żony nie zostało wniesione do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną (pkt 2 ww. przepisu), nie zawarto umowy dzierżawy w związku z pobieraniem renty strukturalnej (pkt 3 ww. przepisu), jak też dzierżawa nie została zawarta zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników (pkt 1 ww. przepisu). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 ze zm.) umowa dzierżawy jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista (art. 28 ust. 4). Nie znajduje natomiast uzasadnienia prawnego przekonanie, że wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne. Brak jest zatem podstaw do wyłączenia dochodów z gospodarstwa rolnego z ogólnego dochodu rodziny, bowiem nie zostały spełnione przesłanki prawne wskazane w art. 5 ust. 8a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie cyt. przepisów ustawy przyjmuje się domniemanie, iż dochód z gospodarstwa rolnego uzyskuje się niezależnie od tego, czy w tym gospodarstwie się pracuje, czy też zostało ono oddane w dzierżawę innej osobie. Sama okoliczność prowadzenia na tym gruncie działalności rolniczej przez osobę trzecią nie zmienia faktu, że jest to gospodarstwo rolne, którego właścicielem nadal pozostaje skarżący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., kwestionując ww. rozstrzygnięcia organów obu instancji, które uważa za krzywdzące. Skarżący domagał się uznania, że zaliczenie (przy obliczaniu dochodu warunkującego przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego) w wydanych decyzjach do ogólnego dochodu jego rodziny rocznego dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,95 ha przeliczeniowego za 2017r. w wysokości 10.027,05 zł, było bezzasadne. Działalność rolnicza we wspólnym gospodarstwie rolnym została bowiem zaprzestana od dnia 1.10.2016r. – z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Od 1.10.2016r. grunty rolne położone w gospodarstwie rolnym w gminie [...] użytkuje [...], a część rolna działki żony, położona w [...], nie jest użytkowana rolniczo od tej daty. W tej sytuacji rodzina skarżącego nie mogła uzyskać w 2017r. jakiegokolwiek dochodu z tego źródła, gdyż nic tam nie uprawia ani nie hoduje. Ponadto decyzją Prezesa KRUS z dnia 29.03.2017r. stwierdzono ustanie ubezpieczenia społecznego rolników względem skarżącego – z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Pomimo tego do czasu osiągnięcia wymaganego prawem wieku emerytalnego A. B. musi być nadal właścicielem ww. gospodarstwa rolnego, gdyż jego udowodniony okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w KRUS-ie nie przekroczył 25 lat. W konsekwencji dopiero po uzyskaniu prawa do emerytury rolniczej strona będzie mogła to gospodarstwo sprzedać, przekazać lub oddać w dzierżawę. Końcowo skarżący podkreślił, że wychowuje 7-letnią córkę, którą codziennie musi zaprowadzić i przyprowadzić ze szkoły, a jego żona wymaga całodobowej opieki i comiesięcznego zakupu leków. Obecnie jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta chorobowa żony, która z zasiłkiem opiekuńczym wynosi 1.751,63 zł netto miesięcznie. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego po raz ostatni na okres zasiłkowy 2018/2019 został także przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 620,00 zł miesięcznie - warunkowo do 30.04.2019 – wobec czego miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 790,54 zł, co przesądza o trudnej sytuacji rodziny. Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 713/18 tut. Sąd wyrokiem z dnia 13.12.2018r. uchylił decyzję SKO oraz decyzję organu l instancji w sprawie nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną F. B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie była możliwość zaliczenia do dochodu rodziny, stanowiącego podstawę ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", które to kryterium decyduje o możliwości przyznania zasiłku rodzinnego, dochodu z gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 2,95 ha przeliczeniowych w wysokości 10.027,05 zł. W zasadzie jedyny zarzut podnoszony przez skarżącego sprowadzał się bowiem do twierdzenia, że dochód ten został zaliczony do dochodu rodziny za 2017r. w sposób bezzasadny z tego względu, iż od dnia 1 października 2016r. zaprzestał jakiejkolwiek działalności rolniczej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Tym samym grunty rolne położone w gospodarstwie rolnym w gminie [...] użytkuje [...], a część rolna działki żony, położona w [...], nie jest użytkowana rolniczo od ww. daty. Stanowisko prezentowane przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Prawną zasadę ustalania dochodu rolników przewidziano w art. 5 ust. 8 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669). Organy w niniejszym przypadku dokonały wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego stosownie do tej reguły. Bezspornym bowiem było, że w skład majątku skarżącego i jego żony wchodzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 2,95 ha, zaś zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. za dochód rodziny uważa się sumę dochodów członków rodziny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 5 ust. 8 u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że określony w nim szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego uwzględnia się niezależnie od tego, czy gospodarstwo to jest faktycznie użytkowane. Samo bowiem posiadanie gospodarstwa rolnego powoduje, że organ wydający decyzję w przedmiocie przyznania m.in. zasiłku rodzinnego winien, obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, uwzględnić fakt posiadania gospodarstwa rolnego, stosując wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 u.ś.r. Ustawodawca przyjął tu zatem fikcję prawną, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Przepis art. 5 ust. 8 u.ś.r. nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2017r., sygn. I OSK 2079/16, z dnia 12 października 2017r., sygn. I OSK 3261/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2018r., sygn. IV SA/Gl 1099/17). Uznanie, że powyższy przepis zawiera regulację o charakterze zasady, przesądza o tym, że wszelkie przewidziane w przepisach prawa odstępstwa od metody obliczania dochodu w sposób określony w art. 5 ust. 8 u.ś.r. mają charakter wyjątku i jako takie powinny być interpretowane ściśle (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. II SA/Bd 233/13). Tego rodzaju wyjątkiem jest regulacja zawarta w art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W rozpatrywanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. W szczególności nie można uznać za umowę dzierżawy, o jakiej mowa w punkcie 1. powołanego przepisu, umowy zawartej przez skarżącego z [..], na podstawie której [...] użytkuje grunty rolne stanowiące własność A. B. Nie każda dzierżawa gospodarstwa rolnego powoduje skutek w postaci niewliczania gruntów rolnych do powierzchni gospodarstwa, ale tylko taka, której forma zawarcia i wymogi formalne odpowiadają zasadom wynikającym z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 299) przewiduje w art. 28 ust. 4 pkt 1 dzierżawę gospodarstwa rolnego przez emeryta lub rencistę na podstawie umowy pisemnej, zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie nienależącej do żadnej ze wskazanych w przepisie kategorii. Stosowna umowa dzierżawy powinna być dołączona do wniosku o zasiłek rodzinny (§ 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, Dz.U. z 2017r. poz. 1466). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku powyższe wymogi nie zostały spełnione. Przede wszystkim nie przedłożono stosownej pisemnej umowy (informacja o użytkowaniu gruntu przez [...] wynika wyłącznie z jej oświadczenia – k. 28), jak również nie zostało wykazane, by w ogóle była to umowa dzierżawy, a tym bardziej zawarta w formie pisemnej, na okres 10 lat i aby została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. Z powyższych powodów brak było podstaw do nieuwzględnienia w ramach dochodu rodziny skarżącego za 2017 rok dochodu z gospodarstwa rolnego, ustalonego zgodnie z art. 5 ust. 8 u.ś.r. Pozostałe ustalenia i wyliczenia organu nie były przez skarżącego kwestionowane. Zostały one dokonane prawidłowo i nie budzą zastrzeżeń Sądu. Dotyczy to w szczególności wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, jak i ustaleń dotyczących braku możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 u.ś.r. Prawidłowo zatem organ uznał, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem nie może zostać przyznany. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.