II SA/Ke 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014r. sprawy ze skargi G. G. i A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G. i A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej A. G. oraz G. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ganku o wymiarach zewnętrznych 2,40 x 6,85m od strony zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 18 stycznia 2011 r. oględziny na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], w wyniku których stwierdzono, że na działce tej znajduje się m.in. parterowy budynek mieszkalny konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 8,60 x 9,75m wraz z gankiem o wymiarach ok. 2,55 x 6,80m, dobudowanym od strony zachodniej. Obecna podczas oględzin G. G. oświadczyła do protokołu, że budynek mieszkalny został wybudowany w całości przed dniem 1 stycznia 1995 r. W dniu 26 lutego 2013 r. uprawniony geodeta W. S. zeznał do protokołu, że w 2006 r. i 2012 r. wykonywał mapę do celów projektowych działki nr ewid. [...] (działka sąsiadująca z działką nr ewid. [...]). Zeznał również, że przy budynku mieszkalnym był ganek o takim samym obrysie jak naniesiony na sporządzone mapy. W dniu 28 marca 2013 r. przeprowadzono ponownie oględziny na działce nr ewid. [...], w wyniku których ustalono, że na działce tej znajduje się m.in. podpiwniczony murowany ganek o wymiarach zewnętrznych 2,40 x 6,85m oraz schody betonowe prowadzące do pomieszczenia parterowego ganku. W ganku w pomieszczeniu piwnicy zlokalizowana jest kotłownia, natomiast w pomieszczeniu parteru znajduje się kuchnia. Przesłuchani w charakterze świadków H. K. i K. M., zeznali, że ganek przy ww. budynku istniał przed 1 stycznia 1995 r., lecz nie potrafili jednoznacznie wskazać, czy posiadał on wymiary zbliżone do obecnych. W związku z dokonanymi ustaleniami PINB stwierdził możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego ganku i w związku z tym postanowieniem z dnia [...] nakazał A. G. oraz G. G. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane związane z budową ganku od strony zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], oraz nałożył obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2014 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie z uwagi na fakt, że zobowiązani nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 80 i art. 107§ 3 kpa, jednak w stopniu, który nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w konsekwencji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego i wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem, zaś wskazane uchybienia mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Inspektor dodał, że dokonana przez organ I instancji ocena nie jest swobodna tylko dowolna co jest sprzeczne z art. 80 kpa. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, że ocena dowodów została dokonana w sposób wybiórczy i nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jest lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zgodził się jednak z PINB, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego od strony zachodniej o pomieszczenie ganku o wymiarach ok. 2,40 x 6,85m. Wskazał, że faktem znanym z urzędu (na podstawie akt z innego postępowania administracyjnego) jest, że budynek mieszkalny, do którego został dobudowany ganek, został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Dalej organ II instancji podał, że bezspornym jest, że ww. ganek został wybudowany samowolnie. Choć skarżący zaprzeczają, że po 1995 r. wykonywali jakiekolwiek roboty budowlane przy tym ganku, jednak argumenty te nie zasługują na wiarę, gdyż przeczy im zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin oraz map do celów projektowych sporządzonych w 2006 r. i 2012 r. przez uprawnionego geodetę – W. S. Zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjąć również należy, że gdyby skarżący posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie ganku, to niewątpliwie okazaliby ją w toku postępowania. Bezspornym jest również, że inwestorami robót związanych z rozbudową istniejącego budynku o pomieszczenie ganku byli G. G. i A. G. Inspektor Wojewódzki nie podzielił ustaleń faktycznych organu I instancji, że ganek został wybudowany w całości po lipcu 2006 r. Gdyby bowiem rzeczywiście tak było to niewątpliwie na mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę – W. S. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod numerem ewid. [...], brak byłoby naniesienia tego ganku. Tymczasem na mapie tej ganek jest naniesiony, jednak o wymiarach i kształcie innym niż obecnie. Z porównania powyższej mapy z mapą do celów projektowych wykonaną przez uprawnionego geodetę – W. S. i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod numerem ewid. [...] wynika, że pomiędzy rokiem 2006, a 2012 ganek ten został rozbudowany w kierunku południowo - zachodnim, a zatem bezsprzecznie to dowodzi, że przy ganku były wykonywane roboty budowlane wymagające uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt prowadzenia robót budowlanych przy budynku potwierdza również analiza protokółów oględzin, z których wynika, że pomiędzy 18 stycznia 2011 r., a 28 marca 2013 r. wymiary i kształt ganku uległy zmianie. W związku z powyższym, w opinii organu odwoławczego, zasadnie organ I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje procedura legalizacyjna określona w art. 48- 49 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Bez znaczenia dla zastosowanej kwalifikacji prawnej jest fakt, że w miejscu istniejącego ganku mógł uprzednio istnieć ganek o mniejszych wymiarach. Jeżeli bowiem samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych, mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania, tj. w tym wypadku przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż nie jest to naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiec intertemporalny art. 103 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., a z faktu wielokrotnego naruszania przepisów Prawa budowlanego, nie można czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2007 r., Sygn. akt: II OSK 782/06, LEX Nr 336707). Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane mają zastosowanie wyłącznie, w przypadku, gdy we wznoszonym obiekcie budowlanym wszystkie roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. i obiekt ten jest zdatny do użytkowania. W niniejszej sprawie zaś roboty budowlane związane z budową przedmiotowego ganku zostały zakończone dopiero w 2013 r. i wtedy też przystąpiono do jego użytkowania. Ostateczny kształt i wymiary przedmiotowego ganku zostały mu nadane już pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i dlatego też postępowanie administracyjne związane z samowolną budową ganku winno zostać dokonane w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28.11.2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 537/08, LEX Nr 508405 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 21.12.2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 706/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, organ I instancji zasadnie umożliwił inwestorom zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, nakładając na nich obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji. Z uwagi jednak na fakt, iż zobowiązani nie wykonali tego obowiązku w wyznaczonym terminie organ obowiązany był wydać nakaz rozbiórki ganku, stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje G.G. i A. G. stwierdzili, że nie zgadzają się z tą decyzja. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (czy też jego części, jak to miało miejsce w tej sprawie) na podstawie art. 48 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego jest najbardziej restrykcyjnym środkiem. Jego zastosowanie jest możliwe tylko wówczas, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że samowolna budowa (rozbudowa) miała miejsce po 1 stycznia 1995 r. Tymczasem zauważyć należy, że jedynym dowodem, na podstawie którego organ odwoławczy ustalił, że ganek przy budynku został rozbudowany po 2006 r. była mapa dla celów projektowych nieruchomości małżonków S. – właścicieli sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki skarżących, sporządzona w lipcu 2006 r. Podnieść należy, że na podstawie tych samych dowodów organ I instancji ustalił z kolei, że cały ganek został zbudowany po 2006 r. Podkreślenia także wymaga, że poprzednio organy prowadząc postępowanie legalizacyjne w stosunku do tego samego budynku ustaliły, że w całości, a więc wraz z gankiem, został on zbudowany przed wejściem w życie ustawy z dni 7 lipca 1994r. Organ I instancji ograniczył się wówczas do nakazania na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. zdemontowania stolarki okiennej i zamurowania otworów w południowej ścianie budynku. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. W czasie kolejnych oględzin jakie miały miejsce w dniu 28 marca 2013 r. w protokole wskazano: "Podczas oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowy ganek był rozbudowywany, stanowi on jedną całość". Mając na uwadze konsekwentne twierdzenia skarżących, że wszystkie prace przy budynku miały miejsce przed 1 stycznia 1995 r. i że jeśli chodzi o ganek, poza jego ociepleniem nie był on przez nich rozbudowywany, w ocenie Sądu obowiązkiem organu było poszukanie innych jeszcze dowodów, które pozwoliłyby na jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie, czy faktycznie doszło, a jeśli tak to kiedy, do rozbudowy czy też wybudowania nowego ganku przy budynku mieszkalnym. Przede wszystkim organ winien ustalić, kiedy dokładnie skarżący nabyli nieruchomość wraz z zabudowaniami. Nadto winien przeprowadzić dowód z innych jeszcze dokumentów geodezyjnych w postaci map, operatów pomiarowych, które pozwolą na jednoznaczne wyjaśnienie, czy taki kształt ganku jaki istnieje obecnie powstał dopiero po 2006 r. jak to ustala organ, czy też istniał już wcześniej, co potwierdzałoby wersję skarżących. Nie podważając bowiem wiarygodności zeznań geodety S. zauważyć należy, że w 2006 r. sporządzał on mapę dla celów projektowych działki sąsiedniej, i to ta nieruchomość oraz znajdujące się na niej zabudowania stanowiły główny przedmiot wykonywanych przez niego pomiarów. Jeśli chodzi o zauważoną przez organ odwoławczy rozbieżność pomiędzy szkicami z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2012 r. oraz w dniu 28 marca 2013 r., co zdaniem organu potwierdza prowadzenie prac budowlanych przy ganku w tym okresie, to także zdaniem Sądu istnieją tu pewne wątpliwości. Ze szkicu bowiem sporządzonego w styczniu 2012 r. wynikałoby, że wówczas nie było schodów, które są obecnie i które były przedstawione zarówno na mapie geodety S. z 2006r. jak i na mapie z 2012 r. Brak dokumentacji fotograficznej przedstawiającej tę cześć budynku (od strony północnej) powoduje, że mogą istnieć wątpliwości co do tego, czy faktycznie w czasie oględzin przeprowadzonych w styczniu 2012 r. schodów nie było. Różnice w pozostałych pomiarach ganku mogą wynikać z faktu jego ocieplenia na co wskazywali skarżący. Samo zaś ocieplenie części obiektu nie może być uznane z rozbudowę. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołanie organ winien uzupełnić materiał dowodowy w wyżej wskazanym kierunku i dokonać prawidłowych ustaleń co do daty wybudowania ganku w takim kształcie jaki istnieje obecnie. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z § 2 ust. 3 i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 461).