II SA/Ke 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "[...]WINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (w skrócie "PINB") z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] nakładające na B. K. i M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 024,42 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, obciążające zobowiązanych opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 68 zł oraz wzywające do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. na określony w decyzji rachunek bankowy pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym powyżej terminie, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ drugiej instancji podniósł, że w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], nakładając na B. i M. K., jako inwestorów, obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r. określonych dokumentów z informacją, że ich przedłożenie potraktowane zostanie jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego poprzedzone wymierzeniem i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, w sprawie samowolnie zrealizowanej rozbudowy zachodniej części budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M.. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Z uwagi na upływ terminu i niewykonanie obowiązku przedłożenia przez zobowiązanych dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowanej części budynku mieszkalnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 17 listopada 2020 r. wydał decyzję znak: [...], nakazującą B. i M. K. dokonanie rozbiórki pomieszczenia kotłowni stanowiącego rozbudowę zachodniej części budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M.. [...]WINB w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Następnie pismem z dnia 12 maja 2021 r. PINB wezwał B. i M. K. do udzielenia informacji, czy obowiązek, który został nałożony decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. został wykonany. Poinformowano również zobowiązanych o konsekwencjach wynikających z uchylania się od wykonania obowiązku tj. wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie upomnieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. znak: [...] organ pierwszej instancji wezwał zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku. Jednocześnie organ ten pouczył zobowiązanych, że w razie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanym. Kolejno PINB wszczął postępowania egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy nr [...] l.PB z dnia 30 lipca 2021 r. na zobowiązanych B. K. i M. K.. Następnie ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na B. i M. K. grzywnę w celu przymuszenia, na które zobowiązani złożyli zażalenie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji bowiem stwierdzenia przez organ, że nie został wykonany obowiązek nałożony decyzją nakazującą B. i M. K. dokonanie rozbiórki pomieszczenia kotłowni, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wyegzekwowania tego obowiązku przy zastosowaniu środków przymusu, jakie przewiduje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej "u.p.e.a."). Nałożenie na zobowiązanych grzywny ma na celu przymuszenie ich do wykonania określonego w ww. decyzji obowiązku. [...]WINB wskazał też, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W przedmiotowej sprawie upomnienie takie zostało doręczone w dniu 14 czerwca 2021 r. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W niniejszej sprawie jest to tytuł wykonawczy sporządzony na formularzu TW-2 wystawiony w dniu 30 lipca 2021 r., nr [...] l.PB. Tytuł ten spełnia wymagania określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Odnosząc się z kolei do wysokości nałożonej grzywny organ drugiej instancji wskazał, że grzywna została prawidłowo wyliczona przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Nadto [...]WINB wyjaśnił, że nie stwierdzono, aby wyliczona przez organ pierwszej instancji wysokość nałożonej grzywny była niezgodna z prawem. Została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. Podstawą naliczenia wysokości grzywny była cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2021 r. w kwocie 4944,00 zł - zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2021 r. Równocześnie organ egzekucyjny prawidłowo naliczył opłatę za czynności egzekucyjne - bo zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że wybrany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest zdecydowanie mniej uciążliwy dla zobowiązanego w porównaniu do bardziej uciążliwego środka, jakim jest zastępcze wykonanie obowiązku. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, czyli grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zatem jedynym sposobem uniknięcia prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji jest wykonanie obowiązków nakazanych przez organ administracji publicznej. Organ powołał się na treść przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a., wskazując, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Poza tym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem grzywna umożliwia zwrot pobranych środków, natomiast w przypadku wykonania zastępczego nie istnieją żadne przepisy umożliwiające zwrot pobranych środków. Ponadto w przypadku wykonania zastępczego zobowiązany nie miałby żadnego wpływu na wybór wykonawcy robót, gdyż zostałby on wybrany przez organ administracji. Odnosząc się do wniesionego zażalenia, ŚWINB stwierdził, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani jego wiek nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny ani jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Ponadto na obecnym etapie organ nie ma podstaw do badania zasadności egzekwowanej decyzji. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. K. i M. K. podnieśli, że nie stać ich na uiszczenie grzywny. Egzekucja została wstrzymana do 30 kwietnia 2021 r., ale po tym terminie dalej nie będzie ich stać na zapłacenie grzywny. Skarżący przedstawili swoją sytuację oraz wnieśli o umorzenie grzywny ze względu na ciężką sytuację materialną i życiową. Podnieśli, że kotłownia powstała w wyniku zadaszenia przestrzeni znajdującej się pomiędzy ścianami zewnętrznymi dwóch ganków oraz południowej ściany budynku mieszkalnego. Ściana frontowa jak i zadaszenie eternitem wykonana została ok. 1987 roku. Wyjaśnili, że dopiero w 2002 roku przed ślubem córki na całym budynku mieszkalnym, ganku oraz kotłowni dach został pokryty blachą. Pomieszczenie to istnieje już przeszło 30 lat. W 2002 r. została wykonana jedynie modyfikacja. Na powyższe twierdzenia zostały przedłożone oświadczenia świadków. Zaznaczyli, że między stronami B. K. a T. M. istnieje konflikt, a niniejsze postępowanie jest tego dowodem. Podnieśli, że niemożliwym jest wybudowanie od podstaw kotłowni w 2002 roku. Między krokwiami nie ma widocznego ocieplenia. Skarżący wyjaśnili również, że nie jest możliwym wykonanie rozbiórki. Zachodnia część domu pozostanie bez ocieplenia oraz wody. Nie mogą również, jak wskazali, wybudować nowej kotłowni na działce, ponieważ nie uzyskają pozwolenia od pozostałych właścicieli działki wobec konfliktu rodzinnego. Nie mają też środków finansowych na wybudowanie nowej kotłowni. Nie stać ich na porady prawników ani "fachowców" od spraw budowlanych. Nie mają wiedzy, jak rozwiązać tę sprawę. Kotłownia funkcjonuje już bardzo długo i do tej pory nie przeszkadzała. Rozbiórka jest wynikiem jedynie złośliwości wobec zaistniałego między stronami konfliktu. W związku z powyższym skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy "pod względem dowodowym". Rozbiórka kotłowni sprawi, że nie będą mieli dostępu do ogrzewania ani do ciepłej wody. Wnieśli o umorzenie wymierzonej grzywny, gdyż w sytuacji wykonania rozbiórki tym bardziej nie będą mieć środków finansowych na jej pokrycie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiły przyjęcie, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało podjęte zgodnie z prawem. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął wobec B. K. i M. K. czynności egzekucyjne z uwagi na niewykonanie przez skarżących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2020 r., którą skarżący zostali zobowiązani do dokonania rozbiórki pomieszczenia kotłowni stanowiącego rozbudowę zachodniej części budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. w gminie M.. Decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący wywiedli skargę do sądu administracyjnego w tej sprawie. Nie ulega więc wątpliwości, że ostateczna i prawomocna decyzja PINB z dnia [...] listopada 2020 r. może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu jej wykonanie. Stosownie do treści art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 i § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym (art 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), skierował do skarżących upomnienie z dnia 11 czerwca 2021 r. wzywające ich do wykonania obowiązku określonego ww. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone K. J. jako pełnomocnikowi B. i M. K. w dniu 14 czerwca 2021 r. W dniu 30 lipca 2021 r. organ egzekucyjny wystawił tytuły wykonawcze znak: [...], które doręczył zobowiązanym, każdemu z osobna w dniu 3 sierpnia 2021 r. Tymczasem, jak już wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podkreślano, ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego dopuszczalne jest po wszczęciu administracyjnego postępowania egzekucyjnego (zob. A. Skoczylas (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 121-123 oraz powołane tam orzecznictwo). Zarówno z art. 15 § 1 u.p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego wynika, że dokumenty te powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1040/20, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To zobowiązany ma mieć pełną świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Zobowiązany powinien czerpać wiedzę o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wprost od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika, czy też innej wskazanej przez niego osoby. Nie ma przeszkód ku temu, aby zobowiązany ustanowił pełnomocnika po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, w oparciu o stosowane odpowiednio na gruncie egzekucyjnym przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Do tego momentu ustanowienie pełnomocnika pozostaje niedopuszczalne także z tego względu, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie. Istnienie wcześniejszego pełnomocnictwa nie ma znaczenia w kontekście doręczenia tytułu wykonawczego, który musi być doręczony zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. Dopiero bowiem po skutecznym doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązany staje się stroną w postępowaniu egzekucyjnym, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i art. 32 oraz art. 40 k.p.a. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ powinien zostać zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 688/20 oraz z dnia 14 listopada 2018 r. I GSK 2270/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 199/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie upomnienie nie zostało doręczone zobowiązanym. Trudno nawet ocenić, czy udzielone przez skarżących pełnomocnictwo K. J. w dacie doręczenia upomnienia nadal obowiązywało, ze względu na treść pisma skierowanego przez K. J. do PINB z dnia 15 czerwca 2021 r. (k. I – 38 akt adm.), w którym oświadczył on, że rezygnuje z pełnomocnictwa udzielonego przez B. i M. K.. Niewątpliwie doszło jednak w kontrolowany przypadku do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 15 § 1 u.p.e.a. w zakresie niedoręczenia zobowiązanym upomnienia i naruszenie to nie zostało wyeliminowane przed wydaniem postanowienia o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia (tj. w drodze ponownego doręczenia zobowiązanym upomnienia z pouczeniem, a następnie po upływie 7-dniowego terminu - do wystawienia i doręczenia im ponownie tytułu wykonawczego). Z treści art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że czynność polegająca na doręczeniu zobowiązanemu upomnienia jest warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że postępowanie egzekucyjne w ogóle może być wszczęte, bez względu na to, czy zobowiązany kwestionuje prawidłowość tej czynności, czy też nie. Dlatego naruszenie powyższego przepisu przez organ pierwszej instancji, niedostrzeżone w zaskarżonym postanowieniu przez [...]WINB, skutkować musiało uchyleniem obu podjętych w sprawie postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Nie można mówić o prawidłowo nałożonej grzywnie w celu przymuszenia, skoro nie było podstaw do wszczęcia egzekucji z uwagi na brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i w razie stwierdzenia, że skarżący nadal nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, skieruje do nich upomnienie, a następnie doręczy im tytuł wykonawczy. Dopiero po prawidłowym dokonaniu tych czynności, organ egzekucyjny będzie mógł zastosować przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środki egzekucyjne. Z uwagi na przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi, które koncentrują się na sytuacji osobistej i materialnej skarżących oraz okolicznościach wybudowania kotłowni, a także trudnościach związanych z jej rozbiórką, Sąd uznał za bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.. Na koszty te złożył się wpis od skargi - 100 zł.