II SA/Ke 826/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 10 lutego 2011r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 7 października 2010r. R. W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego masztu antenowego na działce oznaczonej nr ewid. 85/3 w miejscowości P., gmina B. Organ I instancji, rozpoznając przedmiotowy wniosek, ustalił, że planowaną inwestycję – z uwagi na konstrukcję i sposób montażu do podłoża (gruntu) – należy zakwalifikować do budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 85/3 stwierdzono, że planowana inwestycja położona jest na terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Pozostały grunt – działki przyległe w obszarze analizy tj. 3 – krotność szerokości działki objętej wnioskiem (minimum 50 m) w obie strony (północ i południe) – stanowią grunty rolne niezabudowane. W rezultacie ocena zamierzenia inwestycyjnego wykazała, że działka, dla której ustalono warunki zabudowy nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. dobrego sąsiedztwa – poprzez brak nawiązania do funkcji terenu, na którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Poza standardowymi antenami odbiorników telewizyjnych w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest bowiem przekaźników antenowych o podobnej konstrukcji, wysokości czy też funkcji. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego masztu antenowego – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ I instancji, kwalifikując przedmiotowy obiekt jako budowlę – z uwagi na jej konstrukcję i sposób montażu do podłoża, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010r. sygn. akt: II SA/Ke 287/10. W odwołaniu od w/w rozstrzygnięcia R. W. wskazał, że maszt antenowy jest inwestycją, którą należy uznać za infrastrukturę techniczną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zarzucając organowi brak wykazania w zaskarżonej decyzji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości rozważania prawne organu I instancji. Kolegium, przytaczając art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podkreśliło że założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy działki jest kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech zamierzenia inwestycyjnego do zabudowy istniejącej. Przyjmując za własne ustalenia faktyczne Wójta Gminy B. co do znajdującej się w obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi organ odwoławczy podniósł, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie wiejskim obejmuje z natury rzeczy swoim zakresem rzeczowym również urządzenia infrastruktury technicznej, polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej tj. urządzenia energetyczne, wodne, obiekty służące ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej, a także polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury społecznej tj. oświaty, służby zdrowia, kultury, rzemiosła, handlu – na potrzeby mieszkańców wsi. Natomiast z wniosku inwestora wynika wprost żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego, służącego do instalacji systemu anten. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w ramach kontynuacji funkcji mieści się wyłącznie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, zaś nowa funkcja jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. W rezultacie organ I instancji prawidłowo uznał, że wprowadzenie na wnioskowanym terenie nowej odmiennej funkcji, niż dotychczas istniejąca, naruszać będzie istniejący ład funkcjonalny a w konsekwencji istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego braku zakwalifikowania projektowanej inwestycji do infrastruktury technicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że dokonanie oceny planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. uzasadnione jest tym, że art. 59 u.p.z.p. odwołuje się do przepisów tej ustawy. W rezultacie skoro umocowane na wolno stojącym maszcie antenowym anteny oraz pozostałe dwie anteny łącznie stanowią obiekt budowlany, to do tej inwestycji zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. W. zarzucił organowi II instancji wadliwą ocenę decyzji z dnia 10 lutego 2011r. poprzez błędne uznanie, że zasadne jest dokonywanie oceny zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy w świetle treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy określona przez wnioskodawcę charakterystyka tej inwestycji określona w załączonej dokumentacji nie nosi cech budowli określonych prawem budowlanym, ale jest infrastrukturą techniczną o jakiej mowa w treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto skarżący podniósł zarzut wadliwej wykładni i interpretacji pojęcia "dobrego sąsiedztwa" – wobec uznania przez Kolegium, że sam fakt wzniesienia masztu antenowego stanowi o braku spełnienia tego warunku – pomimo że załączona do wniosku dokumentacja wykazuje w sposób nie mogący budzić wątpliwości zgodność wszystkich parametrów technicznych z wszelkimi wymogami obowiązującymi w zakresie realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak występowania podobnych urządzeń (masztów antenowych służących do instalacji anten) nie powinna, zdaniem strony, przesądzać o tym, czy na określonym terenie występuje "dobre sąsiedztwo", czy też go brak. Mając na uwadze powyższe R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś pod kątem słuszności i celowości podjętych rozstrzygnięć. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu I lub II instancji. W tym zakresie skład orzekający podzielił w całości stanowisko tut. Sądu, wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ke 287/10. Sprawa ta dotyczyła poprzedniego wniosku R. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie amatorskich anten krótkofalarskich wraz z masztem – również na działce o nr ewid. 85/3 w miejscowości P., gmina B.. Tut. Sąd, orzekając o uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia 4 stycznia 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla w/w przedsięwzięcia i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 lutego 2010r. wskazał, że organy w toku ponownego rozpoznania sprawy winny "ustalić, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (...), będzie pozostawała w zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, gwarantującą ochronę ładu przestrzennego. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie ponownej analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p." Ponadto wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi obiekt budowlany, będąc "czymś więcej niż tylko urządzeniem infrastruktury technicznej", a w konsekwencji do tej inwestycji zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), bowiem prowadzi ona do zmiany zagospodarowania terenu. W tym miejscu podkreślić trzeba, że obecnie złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 7 października 2010r. posiada związek ze sprawą, w jakiej orzeczono przytoczonym wyżej prawomocnym wyrokiem (niezależnie do zakończenia jej decyzją organu I instancji z dnia 14 października 2010r. o umorzeniu postępowania) jako, że jego zakresem przedmiotowym objęty jest maszt antenowy (którego dotyczył poprzedni wniosek) mający być zlokalizowany na tej samej działce. Tym samym aktualne pozostają spostrzeżenia, jakich dokonał tut. Sąd na gruncie sprawy II SA/Ke 287/10. Przechodząc do kwalifikacji prawnej inwestycji, dla której skarżący domaga się ustalenia warunków zabudowy, stwierdzić należy, że anteny, wchodzące w skład planowanej inwestycji – pomimo że stanowią urządzenia telekomunikacyjne – są połączone z masztem antenowym, który z kolei jest trwale związany z gruntem poprzez fundament. Całość planowanego do realizacji zamierzenia należy zatem ocenić jako obiekt budowlany, stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami – art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 287/10). Ponadto, jak jednoznacznie wynika z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolno stojący maszt antenowy (a z takim obiektem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy) jest budowlą. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego twierdzącego, że objęte jego wnioskiem przedsięwzięcie stanowi infrastrukturę techniczną podnieść trzeba, że definicji tego pojęcia nie zawiera ani u.p.z.p. ani też ustawa - Prawo budowlane. Termin ten występuje natomiast w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. nr 261 z 2004r. poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Podkreślić jednakże trzeba, że – jak wynika z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n. – przedmiotowe urządzenia powstają z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich budowa stanowi cel publiczny. Tym samym nie sposób zakwalifikować całości planowanej inwestycji – realizowanej przez skarżącego z własnych środków i na użytek prywatny – jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu u.g.n. Dlatego też za uzasadnione uznać należy zastosowanie przez organy orzekające przy definiowaniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie ustawy Prawo budowlane. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że w przypadku uznania (jak chce tego skarżący) że planowana inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną – do takiego przedsięwzięcia nie znajdowałby zastosowania wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W rezultacie, wobec utraty w dniu 31 grudnia 2003r. ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. organ I instancji prawidłowo orzekł w niniejszej sprawie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie takie – pozytywne dla wnioskodawcy – nie zostało jednakże wydane, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, wśród których znajduje się wymóg zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność braku spełnienia przez w/w zamierzenie inwestycyjne przytoczonej powyżej przesłanki. W tym zakresie należy odwołać się do przeprowadzonej prawidłowo przez Wójta Gminy B. analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunki zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 cyt. cyt. ustawy. Z kolei przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Stosownie do wskazanych wymogów prawidłowo wyznaczono obszar analizowany na mapie stanowiącej część graficzną decyzji (k. 51 akt administracyjnych). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ I instancji dokonał właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, odmawiając w rezultacie jej wyników ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie wolno stojącego masztu antenowego. W tym zakresie, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy (k. 39 akt administracyjnych), należy wskazać, że wykazała ona – w granicach obszaru analizowanego – lokalizację zabudowy mieszkaniowej, w związku z czym organy prawidłowo orzekły o braku spełnienia wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Brak bowiem na przedmiotowym obszarze jakiegokolwiek wolno stojącego masztu antenowego, zwłaszcza o tak znacznej wysokości (12 m). W tym miejscu podkreślić trzeba, że powołana wyżej zasada wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt: II OSK 952/10, LEX nr 992669), a pozytywne załatwienie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt: II OSK 103/10, LEX nr 746393). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r., sygn. akt: VIII SA/Wa 446/08, LEX nr 528351 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010r., sygn. akt: II SA/Po 426/10, LEX nr 754413). Mając na uwadze przytoczone orzecznictwo za prawidłowe należy uznać ustalenia Kolegium, że wprowadzenie na analizowanym terenie nowej odmiennej funkcji – innej niż dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa – to jest masztu telekomunikacyjnego o wysokości 12 m i podstawie 1 m x 1 m, naruszać będzie istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.