II SA/Ke 826/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu zażalenia P. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 18 czerwca 2014r. nakładające na M. J.- obowiązek przedłożenia w organie I instancji w terminie do 31 sierpnia 2014r. oceny technicznej dotyczącej zewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej budynek znajdujący się na wyspie stawu w [...], gm. M. W uzasadnieniu organ ustalił, że na działkach nr ew. [...] w miejscowości M. oraz na działkach nr ew. [...] w miejscowości C. znajduje się zewnętrzna instalacja elektryczna doprowadzająca energię elektryczną do budynku znajdującego się na wyspie stawu, wobec którego toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu postępowania na okoliczność ustalenia daty wykonania instalacji oraz jej inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 18 czerwca 2014r. nałożył na M. J.- obowiązek przedłożenia oceny technicznej, opisany wyżej. Od postanowienia organu I instancji zażalenie złożył P. G., który zakwestionował zasadność nakładania na zobowiązaną ekspertyzy technicznej wywodząc przy tym, że jest to zbędne wobec dowodów zgromadzonych w sprawie i zarzucając, że organ nie wydał decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wykonanego przyłącza. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym organ II instancji przytoczył treść art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane będącego podstawą orzekania i podkreślił, że przepis ten ma zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach prawa budowlanego i dlatego uprawnia organy nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, w drodze postanowienia, obowiązku dostarczenia odpowiednich oceny technicznych lub ekspertyz. Takie uprawnienie organu nie daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania, a działania organu podjęte w trybie art. 81c ust. 2 zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że z uwagi na fakt, iż wykonanie zewnętrznej instalacji elektrycznej nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zastosowanie będą miały przepisy art. 50-51 tej ustawy. Jakkolwiek organ I instancji nie wyartykułował tego wprost w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to jednak u podstaw tego rozstrzygnięcia legły wątpliwości co do jakości robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowej instalacji. Słusznie wywodzi bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., że wobec faktu, że instalacja wykonana została bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, nie jest wiadomym, czy jej użytkowanie nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi bądź mienia i środowiska, jak również, czy została ona wykonana zgodnie z zasadami technicznymi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że ocena techniczna da odpowiedź na pytanie, czy zachodzą przesłanki do wydania w tej sprawie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też tych przesłanek brak. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ podniósł, że nie ma w chwili obecnej podstaw do nakazania rozbiórki instalacji elektrycznej. Sankcja rozbiórki jest najdalej idąca w przepisach prawa budowlanego i należy ją stosować w ostateczności, w szczególności w postępowaniach prowadzonych w sprawie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej) nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. P. G. zarzucając, że PINB w K. pod pretekstem działań oceniających "sprawność" przyłącza energetycznego legalizuje bezprawie, gdyż winien wydać nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego przyłącza położonego na dnie stawu rekreacyjnego do tzw. "wyspy", zasilającego budowlę inwentarsko-składową do hodowli świń i drobnego ptactwa – pełniącego bezprawnie funkcję hotelu dla turystów, uruchomionego w 2011r. bez powiadomienia sąsiadów i jakichkolwiek pozwoleń budowlanych, w tym projektu budowlanego pozwalającego na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania ww. budynku inwentarskiego. Skarżący zwrócił uwagę na brak zgody współwłaściciela gruntów szczególnego przeznaczenia tj. dna stawu rekreacyjnego, na których wybudowano nielegalne przyłącza – media, tj. prąd, wodociąg i kanalizację (zgodnie z projektem i wydanym pozwoleniem na użytkowanie budowla miała być zasilana przez media poprowadzone w drodze – działka nr [...]). Zdaniem skarżącego oba organy nie uwzględniły przepisów szczególnych i wydały postanowienia bez wymaganego prawomocnego operatu wodnoprawnego zatwierdzonego przez "Powiatowy Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Ziemskiego w K.", na podstawie którego Starostwo w K. może wydać decyzję zezwalającą na poprowadzenie prądu, wodociągu i kanalizacji po dnie stawu, który jest urządzeniem wodnym w myśl prawa wodnego. Autor skargi zarzucił, że skarżone postanowienie lekceważy jego podstawowe prawo do swobodnego dysponowania własnością gwarantowane przez Konstytucję RP i wniósł: 1. o uchylenie postanowienia "WINB w K. (...) z uwagi na nietrafioną argumentację co do faktów, miejsca i czasu oraz okoliczności zdarzenia, jakie miały miejsce na podstawie zasad współżycia społecznego, prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych tj. Prawa wodnego i by WSA zobowiązał PINB w K. do wydania decyzji nakazującej rozebranie nielegalnie wybudowanego przyłącza energetycznego rażąco naruszającego przepisy Konstytucji RP i prawa budowlanego w tym przepisy szczególne oraz wydanie Postanowienia PINB w K. o Wstrzymaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu na wyspie z uwagi na niezgodne z prawem prowadzenie działalności gospodarczej w obiekcie który nie spełnia podstawowych warunków bezpieczeństwa dla działalności turystycznej". 2. o uwzględnienie przedstawionych przez skarżącego dowodów do PINB w K. bezspornie świadczących, iż wykonane przyłącze energetyczne czy też budowa sieci energetycznej bez pozwolenia budowlanego lub prawomocnego zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, miało miejsce po 2009r. wbrew uzyskanym decyzjom naprawczym PINB w K. z 2008r., co pozwoli wydać decyzję o rozbiórce przyłącza na dnie stawu rekreacyjnego, ponieważ bez przeszkód można stwierdzić kto wybudował zasilanie w energię elektryczną budowli na wyspie, gdyż po roku 2009 firma "[...] [...] ch" już nie istniała – uległa rozwiązaniu w 2008r. 3. uznanie zarzutu, iż PINB w K. nie wykazał należytej staranności w czasie kontroli, o którą wnosił skarżący, to znaczy w ogóle nie skontrolował nielegalnie wybudowanych przyłączy na dnie stawu, tj. wodociągu, sieci energetycznej, kanalizacji sanitarnej wybudowanych przez A. J. będącego pełnomocnikiem właściciela, a tym samym wniósł o zlecenie ponownej kontroli wszystkich mediów – nie tylko sieci energetycznej – wykonanych nielegalnie i wbrew "decyzji Starostwa w K." o pozwoleniu na użytkowanie stawu. 4. uchylenie decyzji PINB w K. z 4 października 2011r. znak: [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-gospodarczego do hodowli świń i ptactwa drobnego, gdyż wydano ją na podstawie nieprawdziwych dokumentów, co skutkuje automatycznym jej uchyleniem z powodu rażących wad prawnych, a nadto "wnioskodawca znajdował się w rażącej recydywie przestępczej przeciwko dokumentom i przepisom prawa budowlanego". W uzasadnieniu skarżący wniósł również – o ile Sąd uzna to za właściwe – o ponowne przeprowadzenie kontroli nielegalnie wybudowanej sieci energetycznej żądając spuszczenia wody ze stawu na dzień ustalonej kontroli przez inspektorów nadzoru budowlanego, aby można było w rzeczywistości sprawdzić, co to za media, kiedy zostały wybudowane i z jakich materiałów. Rażące naruszenie obowiązku przez inspektorów (brak kontroli mediów przy spuszczeniu wody ze stawu) pozwoliło PINB w K. na swobodną i bezkrytyczną interpretację oświadczenia A. J. – pełnomocnika córki – a tym samym prawdopodobne przystosowanie nielegalnie wybudowanej sieci NN do obowiązujących przepisów prawnych. Autor skargi zarzucił, że A. J. świadomie wprowadził w błąd PINB w K., by "podstępem uzyskać pozwolenie na użytkowanie, iż budynek na tzw. wyspie jest zasilany zgodnie z projektem legalizującym projekt budowlany". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zatem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie może być tylko i wyłącznie postanowienie [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 sierpnia 2014r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 18 czerwca 2014r. nakładające na M. J.- obowiązek przedłożenia w organie I instancji w terminie do 31 sierpnia 2014r. oceny technicznej dotyczącej zewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej budynek znajdujący się na wyspie stawu w M., gm. M. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu przez organ administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakreślone wskazanymi wyżej przepisami granice kognicji sądu administracyjnego oznaczają, że ocenie w niniejszej sprawie nie może podlegać decyzja PINB w K. z 4 października 2011r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-inwentarskiego, zaś zarzuty skargi odnoszące się do tego rozstrzygnięcia - jako bezprzedmiotowe - pozostać muszą poza rozważaniami Sądu. Objęte skargą postanowienie [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 sierpnia 2014r. podjęte zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2013, poz. 1409 t.j. ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z 25 lutego 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował strony, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zewnętrznej instalacji elektrycznej, doprowadzającej energię elektryczną do budynku usytuowanego na wyspie stawu w [...]. Sygnałem do wszczęcia tego postępowania było pismo P. G. datowane na 30 listopada 2013r. zatytułowane "zawiadomienie o samowoli budowlanej". W uzasadnieniu postanowień organów obu znalazło się ustalenie, że instalacja elektryczna usytuowana na dnie stawu stanowi samowolę budowlaną, a z uwagi na fakt, że instalacja ta nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, zastosowanie znajdą przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Jednym ze sposobów pozwalających na dokładne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa jest nałożenie na wskazane w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego podmioty, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Nadto, zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2, będącym - jak już wyżej podniesiono – materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy prowadzące postępowanie mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na wskazane wyżej osoby obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Uregulowana w tym przepisie instytucja ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy poweźmie wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości te nie mogą być jakiekolwiek, muszą być uzasadnione, o charakterze kwalifikowanym. Uzasadnione wątpliwości z pewnością będą występować w razie samowolnego zrealizowania obiektu przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest wydawane jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Przeprowadzenie takiego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1252/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 256/08). W uzasadnieniu postanowienia z 18 czerwca 2014r. organ I instancji wskazał, że "na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli tut. Inspektoratu w dn. 29.01.2014r. brak jest możliwości dokonania w pełnym zakresie całościowej oceny zgodności z przepisami prawa instalacji, która w części przebiega po dnie stawu, a na pozostałym odcinku jest zasypana." Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu podniósł natomiast, że wobec faktu, że instalacja ta zrealizowana została bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, nie jest wiadomym, czy jej użytkowanie nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi bądź mienia i środowiska, jak również, czy została ona wykonana zgodnie z zasadami technicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko wyrażone przez organy nadzoru budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na M. J.- obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu instalacji elektrycznej zasilającej budynek znajdujący się na wyspie stawu rekreacyjnego w M. Z uwagi na fakt, że znaczna część tej instalacji przebiega po dnie stawu, a więc dostęp do niej jest znacznie utrudniony, organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości przeprowadzenia oceny stanu technicznego tej instalacji, a w szczególności ustalenia, czy została ona zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną i czy jej użytkowanie może stanowić niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia bądź środowiska. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli na rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź 2 ustawy Prawo budowlane. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślić raz jeszcze należy, że postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma jedynie dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego załatwienia sprawy. Dlatego też twierdzenia autora skargi, że organ "pod pretekstem działań oceniających sprawność przyłącza energetycznego legalizuje bezprawie" są co najmniej przedwczesne; ani zaskarżone postanowienie ani poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zawierają bowiem rozstrzygnięcia w sprawie "legalizacji samowoli". Z tych samych przyczyn, jako bezprzedmiotowe i nie podlegające badaniu w tej sprawie pozostają zarzuty dotyczące braku zgody współwłaściciela gruntu na zrealizowanie przyłącza, czy też braku "prawomocnego operatu wodno-prawnego". Z uwagi na dowodowy charakter zaskarżonego postanowienia nie może zostać także uwzględnione żądanie zobowiązania PINB w K. do "wydania decyzji nakazującej rozebranie nielegalnie wybudowanego przyłącza energetycznego" oraz do wydania postanowienia "o wstrzymaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu na wyspie z uwagi na niezgodne z prawem prowadzenie działalności gospodarczej w obiekcie który nie spełnia podstawowych warunków bezpieczeństwa dla działalności turystycznej". Co się tyczy zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przedstawionych przez skarżącego dowodów "bezspornie świadczących, iż wykonane przyłącze energetyczne czy też budowa sieci energetycznej bez pozwolenia budowlanego lub prawomocnego zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, miało miejsce po 2009r. wbrew uzyskanym decyzjom naprawczym PINB w K. z 2008r." wyjaśnienia wymaga, że organy obu instancji ustaliły, że zasilanie energetyczne budynku na wyspie nastąpiło bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Ta właśnie okoliczność oraz brak dostępu do instalacji przebiegającej po dnie stawu zrodziła uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych i użytych wyrobów budowlanych. Niezasadnym jest również zarzut braku należytej staranności ze strony PINB w K., który – w ocenie skarżącego – "w ogóle nie skontrolował nielegalnie wybudowanych przyłączy", gdyż miarą tej staranności jest właśnie skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie mógł zostać uwzględniony wniosek o "ponowne przeprowadzenie kontroli nielegalnie wybudowanej sieci energetycznej żądając spuszczenia wody ze stawu na dzień ustalonej kontroli przez inspektorów nadzoru budowlanego", gdyż pozostaje on w sprzeczności z zakresem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.