II SA/Ke 830/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z [...], znak: SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z 4 marca 2013 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego "[...]" Sp. z o.o. do nieruchomości położonej w S. przy ul. J. K., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu 0002 o pow. 0,1804 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. – Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] oraz ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 115.700 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w tej części umorzył postępowanie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W odwołaniu od wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organu I instancji Spółka podniosła, że w jej ocenie decyzja w części dotyczącej ustalenia opłaty jest niezasadna. Wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Spółka wskazała, że w taki właśnie sposób określił wartość prawa własności nieruchomości biegły rzeczoznawca majątkowy J. K.. Organ dysponował więc sporządzonym na zlecenie wnioskodawcy - użytkownika wieczystego operatem szacunkowym dla celu nabycia prawa własności nieruchomości z dnia 28 stycznia 2012 roku. Co prawda organ samorządowy wszczął postępowanie o sporządzenie opinii o prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez Komisję Opiniującą Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych ale też biegły J. K. sporządził aneks, który uwzględniał wszystkie uwagi zawarte w opinii Komisji. Zdaniem skarżącego organ I instancji niesłusznie uznał, iż ww. operat nie może zostać uznany za dowód w sprawie. W związku z powyższym, w dniu 14 grudnia 2012 roku rzeczoznawca majątkowy D. G. sporządziła operat szacunkowy, który określił wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę 325.000 zł i wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 209.300 zł. Na tej podstawie organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę 115.700 zł. Biegła do porównania przyjęła nieruchomości z terenu K. i O. Nie wzięcie pod uwagę kryterium położenia działki gruntu już samo w sobie, zdaniem skarżącego, podważa rzetelność dokonanej wyceny. Ponadto z opinii biegłego rzeczoznawcy wynika, iż analizowane działki dotyczą gruntów o powierzchni od 309 - 5222 m2, podczas gdy wyceniana nieruchomość posiada powierzchnię 1804 m2. Operat przyjął zatem do ustalenia wartości nieruchomości działki, których wielkość jest nieadekwatna w odniesieniu do wielkości przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, ww. operat nie może, zdaniem skarżącego, stanowić dowodu dla ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 0002 o powierzchni 0,1804 ha. W ocenie Spółki, organ I instancji, przyjmując ustalenia rzeczoznawcy D.y G., znacznie zawyżył wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że w dniu 8 lutego 2012 r. "[...]" sp. z o.o., zwana dalej Spółką, złożyło wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 0002 o powierzchni 0,1804 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż umową z [...] Spółka nabyła od likwidatora [...] w S. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,1804 ha. Spełnione zostały zatem, zdaniem organu, przesłanki przedmiotowe i podmiotowe określone w ustawie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółka wraz z wnioskiem o przekształcenie złożyła operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. w celu ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Organ I instancji dokonał oceny operatu i uznał, że jest on sporządzony nieprawidłowo, gdyż rzeczoznawca do określenia wartości nieruchomości położonej przy ul. J. K., do analizy porównawczej nie przyjął nieruchomości podobnych lecz wziął pod uwagę nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu niż nieruchomość wyceniana, co zaniżyło jej wartość. Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji działając w myśl art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Kielcach o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Według oceny Komisji Opiniującej Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 1 sierpnia 2012 r. "operat szacunkowy nieruchomości gruntowej - działka nr [...] obręb 02 położonej przy ul. [...] w S." sporządzony w dniu 28 stycznia 2012 r. - nie powinien stanowić podstawy do naliczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ze względu na stwierdzone błędy mające zasadniczy wpływ na określaną wartość. Niewłaściwie bowiem przeprowadzono analizę rynku lokalnego odstępując od wymagań § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Przyjęto także do zbioru transakcji w metodzie korygowania ceny średniej, nieruchomości niepodobnych pod względem przeznaczenia - naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Według opinii operat zawiera również błędnie określoną skalę ocen w procedurze metody korygowania ceny średniej. Niewłaściwie dokonano także oceny nieruchomości wycenianej dla cechy "wielkość i powierzchnia działki" przekładającej się na błędne wyliczenia współczynnika, a tym samym na wynik obliczeń. Wnioskodawca w dniu 10 września 2012 r. złożył "Aneks do operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej - działka nr [...] obręb 02 położonej przy ul. [...] w S." sporządzony w dniu 28 sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. Słusznie, w ocenie SKO, zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, iż sporządzenie aneksu do operatu szacunkowego, który utracił swoją moc, powoduje, że taki dokument pozbawiony jest mocy dowodowej i nie może być uznany za dowód w sprawie, gdyż został sporządzony do operatu szacunkowego, który na skutek negatywnej oceny Komisji Opiniującej Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 1 sierpnia 2012 r. stracił charakter opinii i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy do naliczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku z faktem, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co do zasady konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego w celu określenia opłaty za przekształcenie, organ I instancji wyłonił w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcę majątkowego D. G. "Nieruchomości", która określiła wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę 325.000 zł i wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 209.300 zł. Kolegium zauważyło, że ponieważ operat szacunkowy jest dowodem w sprawie w myśl art. 77 § 1 kpa i nie podlega wyłączeniu z oceny materiału dowodowego stosownie do art. 80 kpa, to organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 157 ust. 1 ustawy, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Powyższe nie zdejmuje jednakże z organu obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie nie umniejsza obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W dalszej części uzasadnienia organ w obszerny sposób opisał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. G. zwracając szczególną uwagę na opis nieruchomości i sposób dokonanej wyceny. Po dokonaniu szczegółowych wyliczeń, uwzględniając cechy charakterystyczne nieruchomości wycenianej (str. 14 operatu), biegła wyliczyła, że wartość prawa własności nieruchomości wynosi 325.000 zł, a po zastosowaniu wzoru z § 30 rozporządzenia wartość prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości wynosi 209.300 zł. Pismami z 15 i 21 stycznia 2013 r. Spółka wniosła swoje zastrzeżenia dotyczące operatu. Wskazała, że rzeczoznawca oparł swoją wycenę działki nr [...] z pominięciem 110 transakcji jakie miały miejsce w S. w 2012 r. opierając się na wybranych działkach z terenu O i K., co narusza zasady zawarte w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (PKZW). Wskazała również, że dokonując wyceny działki [...] nie uwzględniła specyfikacji jej usytuowania oraz dostępności komunikacyjnej. Spółka zarzuciła, że brak w operacie szacunkowym transakcji z rynku S.kiego może wynikać nie tylko z braku wiedzy merytorycznej ale też ze zwykłej nierzetelności biegłego. Wnioskodawcy znane są transakcje sprzedaży nieruchomości na terenie S. w okresie dwóch ostatnich lat, które mogłyby zostać wzięte jako materiał porównawczy przy sporządzaniu operatu. Dotyczy to nieruchomości przy ulicy [...] i wielu innych. We wszystkich transakcjach nie uzyskano wartości 210,14 zł za prawo własności jednego metra kwadratowego gruntu. Również Gmina S. w tym okresie zbywała nieruchomości i też osiągała w prowadzonych postępowaniach przetargowych ceny mniej korzystne, niż wartość prawa własności określona w operacie. Materiał z tych transakcji powinien był być uwzględniony przez biegłą w jej pracy, a sam fakt jego pominięcia narusza obowiązujące ją PKZW. Zdaniem skarżącego biegła przez zaniechanie nie dotarła do aktualnych informacji dot. obrotu nieruchomościami na terenie S., co naruszało podstawowe standardy przy opracowywaniu wyceny nieruchomości w sporządzonym przez biegłego operacie. Zdaniem wnioskodawcy nierzetelne są ustalenia o dostępności działki do drogi publicznej. Dostępność taką z całą pewnością ma działka 269, z którą działka nr [...] graniczy. Również ciągi komunikacyjne są w granicach tejże działki, tak więc ustalenia biegłej o dostępności do nich są nieprawdziwe. Zdaniem skarżącego biegła nie wzięła też pod ocenę faktu, iż 250 m2 tj. 13,6% obszaru działki nr [...] stanowią ciągi komunikacji pieszej, co uniemożliwia pełne wykorzystanie terenu działki przez jej posiadacza. Niemożliwe jest bowiem wygrodzenie działki, gdyż zostałyby zlikwidowane ciągi piesze komunikacyjne w tym obszarze miasta. W odpowiedzi na zarzuty wnioskodawcy, rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż przywołana w piśmie Nota Interpretacyjna nr 1 Powszechnych Zasad Wyceny, mimo uchwalenia jej przez Radę Krajową PFSRM, nie jest przepisem prawa w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła również, iż przeprowadziła analizę rynku nieruchomości na terenie miasta S. pod względem transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, co zostało opisane w pkt 8 operatu szacunkowego. Wskazała także, że zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć taką, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu miedzy innymi na przeznaczenie w planie miejscowym. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazała, że Miasto S. jest bardzo słabo rozwiniętym rynkiem transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod handel - usługi. Faktycznie w okresie ostatnich dwóch lat miały miejsce transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości położonych w S. przy ul. [...] i wielu innych. Niestety, w myśl przytoczonej wyżej definicji, nie stanowiły nieruchomości podobnych do wycenianej, jak również transakcje nie odbyły się w warunkach pozwalających na określenie wartości rynkowej. Podobna sytuacja dotyczy nieruchomości położonej ok. 2 km od wycenianej nieruchomości, a będącej przedmiotem transakcji kupna - sprzedaży, gdzie cena 1 m2 była kilkukrotnie wyższa niż nieruchomości wycenianej. Podkreśliła również, że podobnie jak wymienione przez wnioskodawcę tak i ta transakcja nieruchomością zostały pominięte w procesie wyceny ponieważ nie stanowiły nieruchomości podobnych do wycenianej, a transakcje nie odbyły się w warunkach pozwalających na określenie wartości rynkowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Biegła podniosła również, że zgodnie z przytoczoną przez wnioskodawcę Notą Interpretacyjną nr 1 rzeczoznawca majątkowy powinien dokonywać oceny przydatności cen podanych w aktach notarialnych pod kątem możliwości ich wykorzystania w procesie szacowania, co zostało wykonane. Mając powyższe na uwadze tj. bardzo słabo rozwinięty rynek i jego obszar uzasadnione było rozszerzenie rynku o miasto O. i K., co jest zgodne z przepisami prawa jak również z zasadami dobrej praktyki. Podniosła także, że dokonała ponownej analizy sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, iż w operacie szacunkowym brak jest ustalenia o dostępności działki nr [...] do drogi publicznej, które wskazywałoby na opisaną przez wnioskodawcę nierzetelność. W rozdziale 6.2. operatu szacunkowego między innymi stwierdziła: "Dojazd do nieruchomości drogą asfaltową o średnim natężeniu ruchu, wjazd na działkę nr ew. [...] od strony ulicy [...]. Teren w pełni wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej", co jest zgodne ze stanem faktycznym. W dalszej części operatu rzeczoznawca powołała cechę dostępność komunikacyjną jako jeden z pięciu atrybutów determinujących wartość rynkową nieruchomości. Cecha ta została oceniona na bardzo dobrą ponieważ jej położenie przy ulicy [...] z bardzo bliskim usytuowaniem parkingu pozwala na wyjątkowo korzystną dostępność klientów do wycenianej nieruchomości, a tym samym na bardzo dobre wykorzystanie jej przeznaczenia na handel i usługi. Zdaniem biegłej przywołany przez wnioskodawcę ciąg komunikacji pieszej jest dodatnią cechą tej działki, wymusza komunikację wzdłuż budynku handlowo-usługowego, a tym samym ma wpływ na wzrost dochodowości z działalności handlowo-usługowej, do czego została przeznaczona. Przeważająca większość nieruchomości w swoim zagospodarowaniu uwzględnia wykorzystanie swojej powierzchni na ciągi komunikacyjne, co jest stanem oczywistym, a wręcz koniecznym do właściwego użytkowania np. wzniesionych budynków. Badania rynku nie potwierdzają faktu, że na cenę nieruchomości ma wpływ powierzchnia np. chodników, podjazdów na nieruchomości. [...] podkreśliła również, że zgodnie z rozporządzeniem przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej, jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego. Z natury prawa użytkowania wieczystego wynika, że wszelkiego rodzaju budynki i budowle wzniesione na nieruchomości są własnością użytkownika wieczystego, a tym samym nie mają wpływu na wartość nieruchomości zgodnie z celem wyceny. W ocenie Kolegium przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Jest ponadto spójny, logiczny i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem. Okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzega niepoprawność sporządzonego operatu w zakresie wysokości oszacowania nieruchomości, nie pozbawiało ją, w ocenie SKO, uprawnienia do zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałyby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Skoro strona zaniechała korzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organ administracji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to należy uznać, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na zakończenie Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie określił w sentencji zaskarżonej decyzji termin uiszczenia opłaty bowiem żaden z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie upoważnia organu I instancji do wyznaczania takiego terminu. Tym samym, skoro nie ma ustawowego obowiązku określenia powyższego terminu, to organ nie jest uprawniony do wskazywania takiej daty w swej decyzji. Natomiast jej wskazanie, wbrew wymogom ustawy, może spowodować nieważność decyzji organu w tym zakresie. Powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na zasadność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej i ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w kwocie 115.700 zł na rzecz Gminy S., jednak konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu jej zapłaty i umorzenie postępowania w tym zakresie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyło “[...]" Sp. o.o. w S. zaskarżając ją w części ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę 115.700 zł oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 i 12 kpa, a także art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że aneks do operatu szacunkowego sporządzony przez J. K., zawierający faktycznie tenże nowy operat sporządzony wg wytycznych Komisji, posługujący się uznaną przez Komisję za jedynie słuszną metodologią, w efekcie, bezspornie i prawidłowo ustalił dla nieruchomości gruntowej wartości: a) prawa użytkowania wieczystego, b) prawa własności, c) wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółka zarzuciła, że organ I instancji przyjął, że operat ten nie może zostać uznany za dowód w sprawie i zleciła sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego biegłej D. G. i opierając się tylko na jedynym dowodzie, mimo istnienia innego i uzasadnionych zarzutów do operatu D. G., ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na kwotę 115.700 zł. Skarżący dodał, że organowi I instancji znana była opinia innego biegłego – M. S., który wyceniał graniczące bezpośrednio z działką nr [...] działki o numerach ewidencyjnych [...] przy ul. J., gdzie wartość prawa własności jednego metra kwadratowego została wyceniona na kwotę 131,45 zł. Ta sama wartość w operacie D.y G. wyniosła 180,41 zł/m2, a w operacie J. K. 138,05 zł/m2. W ocenie Spółki dysproporcja zawarta w operacie D. G. jest rażąca. Spółka zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę ustaleń zawartych w aneksie z 28 sierpnia 2012 r., nie zwrócił uwagi na ustalenia innych operatów, które były mu znane w chwili wydawania decyzji. Tak też postąpił organ II instancji pomimo zwrócenia na to uwagi w piśmie z 25 marca 2013 r. W ocenie Spółki organy powinny potraktować sporządzony aneks jako samodzielny dowód w sprawie tym bardziej, że J. K. dokonywał wyliczenia wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego wg zasad wskazanych w opinii o prawidłowości operatu sporządzonej przez Komisję Opiniującą Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Zbędnym natomiast było zlecanie dodatkowego operatu D. G. Spółka zarzuciła, że operat D. G. nie może stanowić podstawy do naliczenia opłaty, gdyż został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad (przepisy prawa korporacyjnego) oraz istniał drugi operat sporządzony przez J. K. zawarty w aneksie z 28 sierpnia 2012 r. Skarżący podniósł, że organ II instancji skoncentrował się na wykazaniu, że wadliwy operat szacunkowy jest nadal pełnoprawnym i jedynym środkiem dowodowym w toczącym się postępowaniu, a zupełnie zapomniał o fundamentalnych zasadach ogólnych wynikających z art. 6, 7 i 8 kpa. Nie zwrócił też uwagi na przepisy art. 12 kpa – nie zauważył, że operat J. K. został sporządzony 28 stycznia 2012 r., a organ I instancji przez pół roku "nie mógł wydać decyzji". W ocenie Spółki, skoro zasadnym było sporządzenie opinii o prawidłowości operatu J. K. przez Komisję Opiniującą Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, to tak samo winien organ postąpić w przypadku opinii D. G.. Reasumując Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia ustaleń rzeczoznawcy majątkowego D. G. dla ustalenia wskazanej w decyzji SKO wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1[...] ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zasady i tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), zwanej dalej ustawą, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i wymienianego już rozporządzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie zostały spełnione określone w ustawie przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce, w prawo własności nieruchomości położonej w S., albowiem w dniu 23 kwietnia 1996 r. Spółka ta nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. J. [...] , oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] o pow. 0,1804 ha. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem przypadków wymienionych w art. 5, które nie miały miejsca w niniejszej sprawie. W decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia, do której stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 2), zgodnie z którymi cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, natomiast na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Zatem w celu ustalenia opłaty, o której mowa należy określić wartość nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W tym celu, wraz z wnioskiem o przekształcenie Spółka złożyła operat szacunkowy z 28 stycznia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K.. Z uwagi na to, iż w ocenie organu, wskazane w tym operacie wartości nieruchomości były znacznie zaniżone, zwrócono się do Świętokrzyskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny sporządzenia operatu z 28 stycznia 2012 r. w trybie art. 157 u.g.n. W "Opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" z 1 sierpnia 2012 r. Komisja Opiniująca ww. Stowarzyszenia stwierdziła, że w dacie sporządzenia operat z 28 stycznia 2012 r. "nie powinien stanowić podstawy do naliczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ze względu na stwierdzone błędy mające zasadniczy wpływ na określaną wartość" i wydała wobec niego ocenę negatywną. Stosownie natomiast do art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. W dniu 10 września 2012 r. Spółka złożyła "Aneks do operatu szacunkowego" sporządzony 28 sierpnia 2013 r. przez J. K. – autora operatu z 28 stycznia 2012 r. Za właściwą należy uznać ocenę Kolegium, że gdyby potraktować powyższy dokument z 28 sierpnia 2013 r. jako aneks do sporządzonego wcześniej operatu, to nie mógł on stanowić podstawy do naliczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, albowiem dotyczył operatu, który utracił charakter opinii o wartości nieruchomości na skutek negatywnej oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Zauważyć przy tym należy, że nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że ww. aneks stanowił w istocie nowy operat szacunkowy, to okoliczność ta nie może wpływać na zasadność stwierdzenia, że nie mógł on stanowić podstawy do określenia wysokości opłaty za przekształcenie z uwagi na to, że został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, którego operat szacunkowy został już w sprawie oceniony negatywnie i pozbawiony charakteru opinii o wartości nieruchomości. Jak wynika z "Opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" z 1 sierpnia 2012 r., w operacie z 28 stycznia 2012 r. stwierdzono liczne błędy i uchybienia mające wpływ na określoną w nim wartość nieruchomości. M.in. niewłaściwie przeprowadzono analizę rynku lokalnego odstępując od wymagań § 4 ust. 1 rozporządzenia, przyjęto do zbioru transakcji w metodzie korygowania ceny średniej nieruchomości niepodobne pod względem przeznaczenia naruszając § 4 ust. 4 rozporządzenia, błędnie określono skalę ocen w procedurze korygowania ceny średniej oraz niewłaściwie dokonano oceny nieruchomości wycenianej dla cechy "wielkość i powierzchnia działki" przekładającej się na błędne wyliczenia współczynnika, a tym samym wynik obliczeń. Błędy te, w ocenie zespołu opiniującego, wpłynęły w sposób istotny na dalsze obliczenia i wynik opracowania. Zauważyć w tym miejscu należy, że operat szacunkowy z 28 stycznia 2012 r. określił wartość prawa własności nieruchomości na kwotę 249.050 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego na 160.388 zł. Operat z 28 sierpnia 2012 r. określił te kwoty odpowiednio na 246.823 zł i 158.954 zł. Tak małe różnice w określeniu wartości, w zestawieniu z tak wieloma zarzuconymi w ocenie błędami, mogłyby rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do prawidłowości drugiego z powyższych operatów z punktu widzenia zasady obiektywizmu. Przyjęcie w powyższej sytuacji jako głównego dowodu w sprawie – bezpośrednio wpływającego na wysokość opłaty z tytułu przekształcenia – operatu z 28 sierpnia 2012 r. sporządzonego na zlecenie wnioskodawcy, przez tę samą osobę, która wcześniej opracowała dokument zdyskwalifikowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mogłoby budzić podejrzenie o naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. m.in. zawartego w art. 8 kpa obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Przepis ten dotyczy wprawdzie przypadków wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, jednak czytany odpowiednio do rzeczoznawcy majątkowego daje podstawę do przyjęcia, że nie powinien on sporządzać wyceny nieruchomości w sytuacji, gdy wcześniej opracowany przez niego operat zawierający szacunek tej samej nieruchomości, został zakwestionowany w trybie art. 157 ugn (por. komentarz do art. 176 u.g.n., Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX 2013). W związku z negatywną oceną operatu z 28 stycznia 2012 r. prawidłowo organ uznał za konieczne sporządzenie nowego operatu szacunkowego w celu określenia opłaty za przekształcenie. Operat taki sporządziła rzeczoznawca majątkowy D. G. w dniu 14 grudnia 2012 r. określając wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę 325.000 zł i wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 209.300 zł. Dokonując oceny powyższego operatu szacunkowego Sąd w pełni podziela ustalenia SKO, że jest on zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości. Jest spójny, logiczny, a rzeczoznawca majątkowy przedstawił w sposób jasny i czytelny przyjęty sposób wyceny nieruchomości – podejście porównawcze, a także dokonał analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości, określając dokładnie cechy rynkowe oraz zróżnicowanie w poszczególnych cechach wpływających na ceny działek gruntowych. Ponadto w piśmie z 5 lutego 2013 r. D. G. odniosła się szczegółowo do wszystkich zarzutów wniesionych wobec powyższego operatu, a skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie rzetelności i zgodności z prawem tych wyjaśnień. Co do kwestii budzących w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia skarżącej Spółki, że "biegła do porównania przyjęła nieruchomości z terenu K. i O." (odwołanie od decyzji organu I instancji) podkreślić należy, że możliwość taką przewiduje § 26 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z operatu opracowanego przez D. G. wynika, że na terenie miasta S. w okresie od maja 2010r. do dnia wyceny 112 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, z tego tylko dwie o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej, ale znacznie odbiegające od niej powierzchnią (str. 9 operatu). W tej sytuacji, zastosowanie możliwości, o jakiej mowa w § 26 ust.1 należy uznać za uzasadnione. Co do zarzutu sprzeczności sporządzonego przez D. G. operatu szacunkowego z Notą Interpretacyjną Nr 1 Powszechnych Zasad Wyceny podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy związany jest przede wszystkim przepisami ugn (art. 149 i nast.) i rozporządzenia. Pod kątem zgodności z zawartymi tam zasadami wyceny nieruchomości prawidłowość sporządzenia operatu ocenia organ administracji, dlatego kwestie uwzględnienia przez rzeczoznawcę wewnętrznych uregulowań organizacji zawodowych nie mogą wpływać na prawidłowość sporządzenia operatu. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje istnienie operatu szacunkowego sporządzonego przez M. S. Jak w skardze wskazał sam skarżący, dotyczył on innych działek, jedynie graniczących z działką nr [...]. Zauważyć należy, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie w myśl art. 77 § 1 kpa, to organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1450/11 oraz z 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 794/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym należy, że kontrdowodem, o jakim mowa wyżej nie może być – wbrew zarzutom skargi – operat opracowany przez J. K., a to z przyczyn wskazanych już wyżej. Poza tym, to opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez J. K. i w konsekwencji jej wydania operat sporządzony przez D. G., stanowiły przeciwdowody dla zdyskredytowanej wyceny rzeczoznawcy J. K., nie zaś odwrotnie. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.