II SA/Ke 853/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymało w mocy decyzję z dnia 16 lipca 2012 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. w sprawie zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt ojca S. K. w Domu Pomocy Społecznej w S.. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] wydaną przez Wójta Gminy M. ojciec skarżącej S. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej (dalej również DPS) w S. na pobyt stały. Następnie S. K. na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...], od 2 stycznia 2012 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w S., gdzie dalej przebywa. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. ustalił opłatę za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w S. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu wynoszącego 2568 zł miesięcznie, zgodnie z Zarządzeniem Nr 11/2011 Starosty Skarżyskiego z dnia 16 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 50/2011, poz. 615). z tym, że z ustalonej odpłatności obowiązkiem ponoszenia opłaty od dnia pobytu został obciążony S. K. do kwoty 478,29 zł miesięcznie. Organ ustalił również sytuację dochodową M. W., z której wynika, że dochód jej rodziny na osobę wynosił 1110,73 zł miesięcznie. Odwołująca nie wyraziły zgody na podpisanie umowy w zakresie odpłatności w kwocie 57,73 zł miesięcznie, którą to kwotę wyliczono jako różnicę pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie M. W., a trzykrotnością kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ uznał przy tym, że wyliczoną kwotę 57,73 zł skarżąca może ponieść bez uszczerbku finansowego. Z uwagi na wzrost odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] wydaną przez Wójta Gminy M. ustalono odpłatność za pobyt S. K. w kwocie 2716 zł, obciążając go kwotą 518,61 zł (70% jego dochodu). Z uwagi na wskazany wyżej wzrost odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, organ I instancji wezwał M. W. do przedłożenia zaświadczenia o jego sytuacji dochodowej oraz do osobistego stawiennictwa. Skarżąca odmówiła jednak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oświadczyła, że nie zobowiąże się do świadczeń finansowych na rzecz ojca. W tej sytuacji organ na podstawie uzyskanych zaświadczeń o dochodach wyliczył dochód M. W. na osobę w rodzinie na kwotę 1223,42 zł. Przy nie zmienionym kryterium dochodowym na osobę wynoszącym 351 zł, organ wyliczył kwotę, która może zostać poniesiona przez zobowiązaną bez uszczerbku finansowego na 170,42 zł. Ponieważ zobowiązana odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczącej ponoszenia jakichkolwiek kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej, obowiązkiem gminy było zastępcze wnoszenie opłat za pobyt S. K. w tym domu, gdyż organ administracji nie ma instrumentu prawnego, aby przymusić M. W. do zawarcia stosownej umowy. Prawem natomiast i obowiązkiem gminy było dochodzenie zwrotu poniesionych kosztów. Te obciążające skarżącą koszty zostały wyliczone na kwotę 173,19 zł (tj. 57,73 zł x 3 miesiące) za okres od 2 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. oraz w kwocie 511,26 zł (tj. 170,42 zł x 3 miesiące) za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Organ I instancji wskazał przy tym numer konta Gminy M. oraz termin, w jakim zobowiązana winna dokonać wpłaty wraz z ustawowymi odsetkami. Kolegium wyjaśniło również, że dochodzona decyzją organu I instancji, szczegółowo wyliczona przez organ II instancji kwota, nie narusza ustawowego minimum tj. 250% kryterium dochodowego wolnego od potrąceń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przytoczyło też przepisy art. 60, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 3, ust. 3, art. 103 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz uznało, że przytoczone przez organ I instancji przepisy wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skargę na tę decyzję złożyła M. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na nierozpoznaniu przez SKO zarzutów podniesionych w odwołaniu, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. a). art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na utrzymaniu decyzji nakazującej skarżącej zwrot należności z tytułu opłaty za pobyt S. K. w DPS, pomimo że nie została wydana decyzja określająca wysokość opłaty za ten pobyt, której stroną byłaby skarżąca M. W., b). art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że decyzja nakazująca zwrot należności za pobyt ojca skarżącej w DPS i określająca wysokość zwrotu może być zasadnie wydana, pomimo że nie została uprzednio wydana przez właściwy organ decyzja ustalająca wysokość należnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, która wskazywałaby skarżącą jako osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że pominięcie przez organ II instancji zarzutów odwołania dotyczyło między innymi tego, że z decyzji organu I instancji nie wynika, na czyją rzecz ma nastąpić zwrot pieniędzy, a nie wskazanie w decyzji wierzyciela dyskwalifikuje ją. Braku tego nie sanuje przy tym zdaniem skarżącej podanie numeru konta Gminy M.. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., VIII SA/Wa 221/2011, autor skargi zarzucił, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana odmowa zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez tę osobę poniesionej. Wskazana decyzja ustalająca wysokość opłaty i wskazująca skarżącą jako osobę zobowiązaną do zapłaty ww. opłaty nie została wydana, a decyzja organu I instancji nie jest taką decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego mógł on być podstawą faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były natomiast przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przytaczanej dalej jako u.p.s. (Dz. U. Nr 175/09 poz. 1362 ze zm.). Z zawartej w tej ustawie regulacji dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl ust. 2 tego przepisu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z treści tego ostatniego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku ponoszenia przez ww. osoby opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie. Potwierdza to również treść powołanego wyżej art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto z treści tego ostatniego przepisu wynika, że obowiązki małżonka oraz krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Tym samym dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności. Wydanie jednak takiej decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem - u osoby zobowiązanej do zwrotu należności - wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy. Ponadto w myśl art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, właściwość drogi postępowania administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., I SA/Wa 1841/04 i z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1815/06 opubl. w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 opubl. na stronach jak wyżej, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 7/09). Nie można natomiast zgodzić się z powołanym w skardze poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., VIII SA/Wa 221/2011, zgodnie z którym obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Pogląd ten wyrażony również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1411/10, został poddany krytyce przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r., I OSK 666/11. Zdaniem NSA dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Konkluzja taka wynikła z zaakceptowania przez NSA innego poglądu tego sądu zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "...zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". Podzielając przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że postulowane przez skarżącą określanie obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią poniesionej już na etapie wydawania decyzji o skierowaniu bądź o ustaleniu opłaty za pobyt, byłoby przedwczesne. Wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie musi bowiem doprowadzić do realizacji tego skierowania i umieszczenia osoby, której skierowanie dotyczy w DPS. Natomiast po wydaniu decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS (co dotyczy pełnych kosztów takiego pobytu, a więc nie tylko kosztów, którymi mogą, ale nie muszą następnie zostać obciążone osoby wymienione w art. 61 ust. 2 u.p.s.), część tych kosztów może zostać dobrowolnie uiszczona na podstawie umowy z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, którą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. może zawrzeć małżonek lub zstępny przed wstępnymi mieszkańca domu. Zawarcie takie umowy czyni bezprzedmiotową potrzebę wydawania decyzji zobowiązującej małżonka lub zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu, do zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poprzedzona bowiem została: wydaniem decyzji o skierowaniu S. K. do Domu Pomocy Społecznej w S., decyzją o umieszczeniu go w tym domu na czas nieokreślony, następnie decyzją ustalającą opłaty za pobyt S. K. w DPS w S. oraz decyzją zmieniającą tę decyzję w związku ze wzrostem wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a także udokumentowaną próbą zawarcia z córką S. K. umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Ponieważ M. W. odmówiła zawarcia takiej umowy, a z niespornych ustaleń organu wynika, że nałożony na nią obowiązek zwrotu kwoty 173,19 zł za okres trzech miesięcy od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. oraz kwoty 511,26 zł za okres kolejnych trzech miesięcy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., nie przekracza możliwości skarżącej przy uwzględnieniu wysokości jej dochodów - zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na nierozpoznaniu przez organ II instancji zarzutów sformułowanych w odwołaniu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. takie zarzuty mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżąca nie próbowała nawet wykazać, a uwzględniając fakt, że wymieniony w skardze zarzut odwołania, do którego SKO się nie odniosło, nie był merytorycznie zasadny (wystarczające bowiem dla określenia podmiotu, na którego rzecz ma nastąpić zwrot należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, jest w ocenie Sądu wskazanie, na czyje konto bankowe należność ta ma być wpłacona), zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Należy również zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (Wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, LEX Nr 27873). Dlatego nawet brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, w sytuacji gdy organ ten rozstrzygnął sprawę co do istoty nie naruszając przepisów prawa materialnego, ani też nie naruszając przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozwala na uchylenie decyzji organu II instancji. Ponieważ taka właśnie sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, złożony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut dotyczący utrzymania w mocy decyzji nakazującej skarżącej zwrot należności z tytułu opłaty za pobyt S. K. w DPS pomimo, że nie została wydana decyzja określająca wysokość opłaty za ten pobyt, której stroną byłaby skarżąca M. W., sprowadzał się w istocie do zarzutu braku udziału skarżącej w postępowaniu, w którym ostatnio wymieniona decyzja została wydana, tj. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...], zmienioną następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] Ponieważ obie te decyzje zostały wydane w postępowaniach odrębnych względem postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, to skarżąca nie może skutecznie podnosić w niniejszej sprawie zarzutu braku swego udziału w tamtym postępowaniu. Zarzuty takie mogła natomiast podnosić w postępowaniu, w którym została pominięta. W związku z jego ostatecznym zakończeniem jedynym sposobem wykazania przez skarżącą istnienia jej interesu prawnego w tamtym postępowaniu jest obecnie złożenie stosownego wniosku o wznowienie postępowania w tamtej sprawie. Dopóki jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ustalająca opłatę za pobyt S. K. w Domu Pomocy Społecznej w S., dopóty w kontrolowanym postępowaniu nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów dotyczących tamtego postępowania. Odnośnie drugiego z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy powołać się na przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej, która określa przedmiot i treść kolejnych decyzji wydawanych w toku postępowań dotyczących umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt. Ponieważ jak to już wyżej wyjaśniono, w decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w DPS nie określa się osób zobowiązanych do ich uiszczenia, nie można braku takiej decyzji (tj. decyzji ustalającej wysokość należnej opłaty za pobyt w DPS, która wskazywałaby osobę zobowiązaną do jej ponoszenia) uważać za wadliwość postępowania uniemożliwiającą wydanie decyzji zobowiązującej osobę określoną na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.s., która nie zawarła umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. – do zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponieważ więc zarzucona w skardze wadliwość decyzji z dnia 16 lipca 2012 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. nie miała miejsca, omawiany zarzut nie mógł być uwzględniony. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponieważ brak jest również okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.