II SA/Ke 86/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi Z. "Z. K." W. B. , D. B. Spółka Jawna z siedzibą w K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [... Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "X." W. B., D. B. Sp. J. w K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych powodujących zagrożenie życia ludzi w związku z prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. II SA/Ke 177/08 oraz II SA/Ke 97/09. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: decyzją z dnia [...] Komendant Miejski PSP w Kielcach nakazał "X." W. B., D. B. Sp. J. w K., dalej jako Spółka, dostosować długość dojścia ewakuacyjnego z części hotelowej w hotelu-restauracji "L." do wymagań określonych w § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31.10.2009r. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od powyższej decyzji, ustalił bowiem, że w dniu 13.12.2007r. adresat odmówił przyjęcia ww. decyzji przesłanej mu pocztą. W tej kwestii dwukrotnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyrokach z dnia 20 maja 2008r. sygn. II SA/Ke 177/08 oraz z dnia 26 marca 2009r. sygn. II SA/Ke 97/09. W rezultacie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, że decyzja z dnia [...] nie została skutecznie doręczona w dniu 13.12.2007r. W tym stanie rzeczy rozpatrzył merytorycznie sprawę i uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w należącym do Spółki hotelu-restauracji "L." (w decyzji w niektórych miejscach błędnie "X.") o ponad 100% przekroczona została dopuszczalna długość dojść ewakuacyjnych, w związku z czym zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek ten należało uznać za zagrażający życiu ludzi. W myśl § 256 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. długość dojścia ewakuacyjnego w strefie pożarowej ZL V przy jednym dojściu wynosi 10 m. Dojściem ewakuacyjnym jest natomiast droga prowadząca od wyjścia z pomieszczenia do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Ponieważ przedmiotowy budynek stanowi jedną strefę pożarową, długość dojścia należy mierzyć do wyjścia z budynku. W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że długość dojść ewakuacyjnych przy jednym kierunku ewakuacji części hotelowej wynosi: z pierwszego piętra z części hotelowej przy klatce głównej – 28 m; z drugiego piętra z części hotelowej przy klatce bocznej – 48 m. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. jego przepisów nie stosuje się do budynków istniejących, a jedynie do budynków poddawanych rozbudowie lub przebudowie. Wskazał, że § 207 ust. 2 wprost odnosi się do użytkowanych budynków istniejących zagrażających życiu ludzi, jakim jest hotel-restauracja należący do Spółki. W kwestii podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących czynności odbioru budynku organ stwierdził, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż odbiór dotyczył tylko realizowanych inwestycji, tj. części dobudowanego budynku. W ocenie organu przekroczona o prawie 500% długość dojścia ewakuacyjnego w przedmiotowym obiekcie (48 m wobec wymaganych 10 m) stwarza wyjątkowo duże zagrożenie dla życia ludzi. Statystyki pożarowe pokazują bowiem, że już po kilku chwilach niekontrolowanego procesu spalania wydzielające się toksyczne substancje tworzą zadymienie utrudniające widoczność oraz powodują, że organizm człowieka ulega zatruciu i niedotlenieniu, co w dalszej kolejności prowadzi do zgonu. Organ wskazał, że w razie braku możliwości skrócenia drogi ewakuacyjnej, właściwy poziom bezpieczeństwa można osiągnąć w inny sposób niż to określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w oparciu o rozwiązania przedstawione przez stronę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła "X." W. B., D. B., Sp. j. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy realnym jest zagrożenie pożarowe w hotelu-restauracji "L.", oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego wskutek niezbadania istnienia w przedmiotowym budynku 2 dojść ewakuacyjnych oraz realnego występowania zagrożenia dla życia ludzi. Spółka zarzuciła również organowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 207 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez niezasadne przyjęcie, że powinno ono znaleźć zastosowanie do przedmiotowego budynku, oraz § 256 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez niezbadanie, że użytkowany obiekt posiada w istocie 2 dojścia ewakuacyjne, w związku z czym przywoływane przez organ normy w zakresie długości dojść ewakuacyjnych są nieprawidłowe. Skarżąca podniosła, że przedmiotowy hotel-restauracja został wybudowany w oparciu o warunki techniczne z 1994r., przeszedł pozytywną weryfikację Państwowej Straży Pożarnej w 2004r., ustalenia organów nie wykazały wówczas żadnego zagrożenia pożarowego dla życia ludzi, nie nakazano również żadnych zmian dostosowujących obiekt do norm wówczas obowiązujących. Przez cały ten okres przedmiotowy budynek nie podlegał nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. Spółka podniosła, że żaden przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie wskazuje, aby miało ono dotyczyć już istniejących budynków użytkowanych. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przywołała wyjaśnienia Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, iż "nie powinno się poddawać ocenie zagrożenia życia ludzi w budynkach wzniesionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Skarżąca wskazała ponadto, że z uwagi na istnienie dwóch dojść ewakuacyjnych (2 klatek schodowych), możliwe jest w niniejszej sprawie zastosowanie innej normy dla długości tych dojść. W myśl bowiem § 256 ust. 3 rozporządzenia długość dojścia zwiększa się do 40 m dla dojścia najkrótszego, przy czym dopuszcza się dla drugiego dojścia długość większą o 100% od najkrótszego, tj. do 80 m. Długości ustalone przez organ tj. 28 m i 48 m są zatem krótsze od wymaganych 80 m. Spółka podniosła, że organ swoje twierdzenia o występowaniu realnego zagrożenia pożarowego opiera wyłącznie na zagrożeniu ogólnikowym i abstrakcyjnym, tj. takim, które może w istocie dotyczyć każdego obiektu budowlanego. Wskazane w decyzji statystyki pożarowe nie zostały poparte żadnym realnym dowodem, który odnosiłby się do przedmiotowego budynku. Organ nie wziął pod uwagę rodzaju materiałów zastosowanych do wyposażenia i wystroju wnętrz (na ogół niepalnych lub trudnozapalnych, nie wytwarzających zbyt toksycznych gazów podczas spalania). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznał, że ustawodawca określił inne długości dojść ewakuacyjnych przy co najmniej 2 dojściach, lecz dojścia te nie mogą się pokrywać ani krzyżować, jak w przypadku budynku należącego do skarżącej, którą to okoliczność organ ustalił na podstawie treści skargi. Wystąpienie pożaru, zadymienia lub innych utrudnień na odcinku dróg pokrywających się powoduje całkowite uniemożliwienie ewakuacji użytkowników tej części obiektu, z której prowadzi jeden kierunek ewakuacji. W takim przypadku ilość klatek schodowych w obiekcie jest bez znaczenia, albowiem z jego części użytkownicy mogą się ewakuować tylko w jednym kierunku. Organ wskazał, że zgodnie z ust. 4 § 256 rozporządzenia warunkiem wydłużenia dojść ewakuacyjnych jest ochrona strefy pożarowej samoczynnymi urządzeniami gaśniczymi wodnymi lub ochrona drogi ewakuacyjnej samoczynnymi urządzeniami oddymiającymi uruchamianymi za pomocą systemu wykrywania dymu. Podniesiono, że w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 31.10.2007r. sporządzonym z udziałem reprezentanta strony nie zawarto informacji o 2 dojściach ewakuacyjnych spełniających warunki, o których mowa w rozporządzeniu (nie pokrywające się i nie krzyżujące się), ani o urządzeniach, o których mowa w § 256 ust. 4 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepis § 1 art. 77 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Punktem wyjścia dla decyzji organów nadzoru przeciwpożarowego był przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy rozporządzenia dotyczące m. in. bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przepisy takie zawarte są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563 ze zm.). W myśl § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku m. in. długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 256 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych dopuszczalna długość dojść ewakuacyjnych w strefie pożarowej ZL V wynosi przy jednym dojściu 10 m, a przy co najmniej dwóch dojściach 40 m, dla dojścia najkrótszego, przy czym dopuszcza się dla drugiego dojścia długość większą o 100% od najkrótszego. Dojścia te jednak nie mogą się pokrywać ani krzyżować. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji nakazując skarżącej dostosować długość dojścia ewakuacyjnego z części hotelowej w hotelu-restauracji "L." do wymagań określonych w § 256 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych..., nie wyjaśniły dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie, ile przedmiotowy obiekt posiada dojść ewakuacyjnych oraz czy dojścia te pokrywają się lub krzyżują. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę, w której przyznał, że z budynku są dwa wyjścia ewakuacyjne ale wskazał, z powołaniem się na skargę, że dojścia te pokrywają się. W ocenie Sądu, aby wypełnić dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ powinien dokonać powyższych ustaleń na etapie postępowania administracyjnego i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. Poza tym zawarte w skardze stwierdzenie o rzekomym pokrywaniu się dojść ewakuacyjnych, na które powołuje się organ, w odpowiedzi na skargę, sformułowane jest w sposób niejednoznaczny. Skarżąca podaje bowiem, że: "organ zarówno II jak i I instancji nie zbadał, iż użytkowany obiekt posiada w istocie 2 dojścia ewakuacyjne (dwie klatki schodowe), co na podstawie § 256 ust. 3 umożliwia zastosowanie innej normy dla długości tych dojścia (długość dojścia przy dwóch kierunkach do 40 m ze względu na pokrywanie się z części obiektu tych dróg), gdyż tym samym mogą być one zwiększone nawet do 100% tj. do 80 metrów". W ocenie Sądu jest to sformułowanie na tyle niejasne i nieskładne językowo, że nie można na jego podstawie poczynić jednoznacznych ustaleń, że przedmiotowe dojścia ewakuacyjne pokrywają się. Poza tym na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie potrafi powiedzieć, na jakiej podstawie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że dwie drogi ewakuacyjne w przedmiotowym budynku pokrywają się lub krzyżują. W świetle powyższego wskazać należy, iż organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że dwa dojścia ewakuacyjne w przedmiotowym obiekcie nie pokrywają się ani nie krzyżują, dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego, dla dojścia najkrótszego, zwiększyłaby się do 40 m, a długość drugiego dojścia mogłaby być większa o 100% od najkrótszego. Ponadto w myśl § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej dopuszczalna długość dojścia zwiększyłaby się o dalsze 100%. Ustalenia w tym zakresie miały zatem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organów nadzoru przeciwpożarowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę powołał się na okoliczność, że skarżąca bez zastrzeżeń podpisała protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 31.10.2007r., który nic nie mówi o tym, że w obiekcie znajdują się 2 dojścia ewakuacyjne spełniające warunki, o których mowa w rozporządzeniu, tj. nie pokrywające się i nie krzyżujące się. Nie zmienia to jednak faktu, że takie 2 dojścia ewakuacyjne istnieją i okoliczność ta powinna była zostać zbadana przez organ. Ponadto należy zwrócić uwagę na rozbieżności między wspomnianym protokołem, a ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. W protokole obiekt zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi ZL I (parter) i ZL IV (I piętro i poddasze), natomiast w uzasadnieniu decyzji został zakwalifikowany do kategorii ZL V. Organ odwoławczy do tej rozbieżności w ogóle się nie odniósł, a powinien zwłaszcza w sytuacji, gdy do odwołania strona dołączyła protokół z czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 17 maja 2004r., w którym ten sam obiekt zakwalifikowano do kat. ZL III. Zakwalifikowanie do określonej kategorii ma doniosłe znaczenie jeśli chodzi o dopuszczalną długość dróg ewakuacyjnych. W myśl bowiem § 256 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych dopuszczalna długość dojścia strefie pożarowej ZL IV wynosi przy jednym dojściu 60 m, a przy co najmniej dwóch dojściach 100 m. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skarżącej, iż przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawach warunków technicznych... nie powinno stosować się do budynków już istniejących. Przepis § 207 ust. 2 tego rozporządzenia wyraźnie bowiem mówi, że przepisy rozporządzenia dotyczące m. in. bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących. Warunkiem jednak zastosowania przepisów tego rozporządzenia do konkretnego budynku już istniejącego jest jego uznanie za budynek zagrażający życiu ludzi na podstawie odrębnych przepisów – w tym przypadku przepisów rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie jednak organy administracji, wskutek niewyjaśnienia, z przyczyn wskazanych powyżej, stanu faktycznego sprawy, przedwcześnie stwierdziły, że budynek skarżącej zagraża życiu ludzi. Ubocznie należy zwrócić uwagę na niedokładności organu drugiej instancji w oznaczaniu obiektu, który uznano za zagrażający życiu ludzi. Z jednej strony w decyzji organ pisze o hotelu-restauracji L., a w innym miejscu o hotelu-restauracji X. Faktem jest, że Spółka "X." jest skarżącą w niniejszej sprawie, tym niemniej z decyzji organu powinno wynikać w sposób nie pozostawiający wątpliwości o jaki budynek chodzi. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2007r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy istnieją dwa dojścia ewakuacyjne w hotelu-restauracji L., a jeśli tak, to czy pokrywają się lub krzyżują, a następnie zbada, czy przedmiotowy obiekt, uwzględniając istnienie tych dwóch dojść, spełnia wymogi odnośnie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2006r. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sad określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.