II SA/Ke 871/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. na uchwałę Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 września 2020 r. Nr XXV/135/2020 w przedmiocie zmiany regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Radoszyce na rzecz O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Radoszycach podjęła uchwałę nr XV/86/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, stanowiąc w § 3, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Następnie, w dniu 30 września 2020 r. Rada Miejska w Radoszycach podjęła uchwałę nr XXV/135/2020 w sprawie zmiany Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, uchwalając w § 1 tego aktu nowe brzmienie § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 6 Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, stanowiącego załącznik do ww. uchwały własnej z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XV/86/2019. W podstawie prawnej zostały powołane art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W § 2 uchwały zmieniającej wskazano, że "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Radoszyce", a w § 3 postanowiono, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". O. (dalej O.), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – jednym pismem – skargi na oba ww. akty, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4 oraz § 4 ust. 1 Regulaminu korzystania z obszaru zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce (stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały z dnia 30 grudnia 2019 r.) oraz § 1 ww. uchwały z dnia 30 września 2020 r., jak również zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odniesieniu do obu zaskarżonych aktów strona, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., podniosła tożsame zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. – poprzez brak podstawy do podejmowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności takiej jednostki samorządu terytorialnego, lecz jest wodą płynącą i przynależy Skarbowi Państwa, nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej, a wszelkie ograniczenia w korzystaniu, dysponowaniu wodami winny wynikać z ustawy; 2. art. 21, art. 22 pkt 3 i art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) poprzez wprowadzenie regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, który jest śródlądową wodą płynącą, gdyż został urządzony na rzece Plebanka, stanowiącej własność Skarbu Państwa i przepisy ustawy Prawo wodne nie dają kompetencji organowi stanowiącemu gminy, na terenie której znajduje się śródlądowa woda płynąca, do uchwalenia regulaminu korzystania z takiego zbiornika wodnego; 3. art. 116 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej do wprowadzenia zakazu lub ograniczeń używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wód płynących, gdyż takie uprawnienia ustawodawca przyznał jedynie radzie powiatu, nie zaś radzie gminy. W uzasadnieniu wskazano, że w § 2 ust. 4 oraz § 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do ww. uchwały z dnia 30 grudnia 2019 r., Rada Miejska w Radoszycach zabroniła wjeżdżania i wchodzenia na lód uprawiania sportów na zamarzniętej tafli zbiornika oraz bezwzględnie zakazała na obszarze zbiornika wodnego żeglugi wszelkimi pojazdami mechanicznymi. [...] jest stowarzyszeniem działającym w oparciu o Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r. nr 20, poz. 104), Statut [...], Regulamin Amatorskiego Połowu oraz Ustawę o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1985 r. nr 21, poz. 91). Zbiornik wodny na rzece Plebanka w Gminie Radoszyce został utworzony na cieku wodnym tj. rzece Plebanka i wody tego zbiornika są własnością Skarbu Państwa albowiem są wodami śródlądowymi, wchodzą w skład obwodu rybackiego rzeki Czarna Konecka, który to obwód jest dzierżawiony od Skarbu Państwa tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez [...]. W rezultacie na zbiorniku wodnym na rzece Plebanka mają prawo uprawiać sport [...] członkowie [...] na zasadach Regulaminu Amatorskiego Połowu Ryb [...]. Regulamin ten dopuszcza wędkowanie na wodach dzierżawionych przez [...] w formie [...]. Ponadto [...] od 2019 r. stale zarybia przedmiotowy zbiornik w ramach zarybiania Obwodu Rybackiego Czarna Konecka nr 1. Zaskarżone postanowienia Regulaminu korzystania z obszaru ww. zbiornika wodnego uniemożliwiają członkom [...] uprawianie wędkarstwa na tym zbiorniku na zasadach dopuszczanych przez Regulamin Amatorskiego Połowu Ryb i akceptowanych przez właściciela wody tj. Skarb Państwa. Tym samym O. zrzeszający tysiące członków uprawiających wędkarstwo na wodach dzierżawionych przez [...] ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał. Zdarzały się sytuacje kiedy służby Gminy Radoszyce podejmowały interwencję, a także funkcjonariusze policji na skutek interwencji Gminy Radoszyce i usuwały wędkarzy z tafli lodowej zbiornika, a także zabraniały żeglugi po wodach zbiornika przy pomocy łodzi, nawet wiosłowych, bez żadnego mechanicznego napędu. Końcowo strona skarżąca podniosła, że jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowych uchwał Rada Miejska w Radoszycach wskazała przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., uprawniający radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń oczności publicznej. Zaskarżony regulamin korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebanka został więc przyjęty jako akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych aktów i urządzeń użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując podniesione przez O[...] zarzuty. Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, działając na podstawie ustawy art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił skargi O[...] na uchwałę Rady Miejskiej w Radoszycach: - z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XV/86/2019 (sygn. akt II SA/Ke 870/21), - z dnia 30 września 2020 r. nr XXV/135/2020 (sygn. akt II SA/Ke 871/21) zawarte w jednym piśmie z dnia 25 września 2021 r. Na rozprawie sądowej w dniu 22 lutego 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i złożył pismo procesowe wraz z aneksem do umowy z dnia 2 lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Polskimi Wodami, a Okręgiem [...] w Kielcach, z którego to aneksu wynika, że zbiornik jest własnością Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zgodnie z powołanym przez stronę skarżącą art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie, analizując argumentację przedstawioną na wstępie skargi (której organ nie zaoponował) nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący O., powołując się na statut [...], regulamin amatorskiego połowu oraz ustawę z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2168), wykazał, że zaskarżone postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 września 2020 r. nr XXV/135/2020 w sprawie zmiany Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, naruszają interes prawny tego podmiotu. Regulacje te bezspornie bowiem uniemożliwiają członkom O. uprawianie wędkarstwa na tym zbiorniku na zasadach określonych przez regulamin amatorskiego połowu ryb i akceptowanych przez właściciela wody tj. Skarb Państwa. Tym samym O[...] posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zakwestionowała wyłącznie § 1 uchwały Rady Miejskiej w Radoszycach nr XXV/135/2020 z dnia 30 września 2020 r., zgodnie z którym w Regulaminie korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Radoszycach nr XV/86/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie Radoszyce, wprowadza się następujące zmiany: § 3 ust. 2 otrzymuje nowe brzmienie: "Zakazuje się ruchu pojazdów mechanicznych, w szczególności: samochodów, motocykli, , motorowerów wzdłuż linii brzegowej, jak również po utwardzonej ścieżce wokół zbiornika wodnego, poza urządzeniami transportu osobistego. Pod pojęciem urządzeń transportu osobistego rozumie się urządzenie konstrukcyjne przeznaczone do poruszania się pieszych, napędzane siłą mięśni lub za pomocą silnika elektrycznego, którego konstrukcja ogranicza prędkość jazdy do 25 km/h, o nie przekraczalnej w ruchu szerokości 0,9 m, długości 1,25 m oraz maksymalnej wadze 20 kg. Zakaz ten nie obowiązuje pojazdów uprzywilejowanych, policji, karetki pogotowia, straży pożarnej, pojazdów służb technicznych oraz służb zajmujących się utrzymaniem czystości." § 4 ust. 1 otrzymuje nowe brzmienie: "Na obszarze zbiornika wodnego obowiązuje bezwzględny zakaz żeglugi wszelkimi pojazdami mechanicznymi. Zapis nie dotyczy pojazdów mechanicznych, dopuszczonych przez Administratora wyznaczonym terminie w celach technicznych, organizacyjnych i bezpieczeństwa. Do § 6 dopisuje się ustęp 3 o następującym brzmieniu: |"Na terenie zbiornika wodnego obowiązuje zakaz kąpieli zwierząt domowych oraz wprowadzania na teren zbiornika zwierząt gospodarskich". |w | |Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 września 2020 r. nr XXV/135/2020 – podobnie jak zmieniana tym aktem uchwała | | |tego samego organu z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XV/86/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie | | |Radoszyce – została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Stosownie do tego przepisu na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa | | |miejscowego w zakresie m. in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niezależnie od treści cyt. przepisu – | | |stanowiącego o aktach prawa miejscowego – również w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości taki właśnie charakter prawny | | |podejmowanych w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwał organów stanowiących gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa | | |990/20). Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter | | |mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują | | |adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub | | |dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć | | |zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) | | |pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego | | |decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej | | |jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu | | |Administracyjnego: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12; z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 20 września 2018r. sygn. akt| | |II OSK 2353/16; z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17; publ. CBOSA). | | |Zestawiając powyższe z treścią cyt. wyżej, zaskarżonego w niniejszej sprawie przepisu § 1 uchwały Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 września 2020 r. nr | | |XXV/135/2020 w sprawie zmiany Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego [...], nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego – | | |podobnie jak źródłowa uchwała Rady Miejskiej w Radoszycach z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego [...]. | | |Charakter prawny tej ostatniej uchwały jest niesporny. Zgodnie bowiem z regulacją § 3 tego ostatniego – źródłowego – aktu uchwała ta "wchodzi w życie po | | |upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". | | |Tymczasem w § 3 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały zmieniającej z dnia 30 września 2020 r. postanowiono, że ta ostatnia uchwała ta "wchodzi w życie z | | |dniem podjęcia". Pomimo, że treści tego przepisu O[...] nie zaskarżyło do tut. Sądu, to kwestie związane z przytoczonym § 3 rzutują na ocenę legalności | | |zakwestionowanego § 1 uchwały zmieniającej. W tym miejscu należy również wyjaśnić, zgodnie z ustanowioną w art. 135 p.p.s.a. zasadą niezwiązania granicami | | |skargi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich | | |postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – co przesądziło o konieczności | | |stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości | | |Mianowicie, jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów | | |prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści | | |art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po | | |upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego | | |zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego | | |jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, | | |służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia (a taki właśnie charakter ma zaskarżony | | |akt), która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi | | |bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co | | |wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, | | |nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej | | |nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I | | |OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). | | |Pomimo powyższych wymogów, ustanowionych w przywołanych wyżej regulacjach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, | | |zaskarżona uchwała z dnia 30 września 2020 r. nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W § 3 tego aktu prawa miejscowego | | |określono bowiem, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art.| | |42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 | | |Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością. | | |Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości,| | |za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do zarzutów skargi. Merytoryczna ocena argumentacji O[...] nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy. | | |W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. | | |Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty | | |składają się: wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł – obliczone | | |na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. | | |poz. 1800 ze zm.). | | | | | | | | | | |