II SA/Ke 876/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 876/21 Uzasadnienie Decyzją z dnia 1 października 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ch (zwane dalej także SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania G. L. od decyzji z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta którą odmówiono przyznania G. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną A. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że wniosek do OPS w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – A. P. złożył jej wnuk – G. L . Organ I instancji ustalił, że A. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 lutego 2012 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jednakże z orzeczenia nie wynika od kiedy niepełnosprawność istnieje. Podnosząc tę okoliczność organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej zwana u.ś.r. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium przytoczyło przepisy art. 17, art. 17 ust. 1a u.ś.r. i stwierdziło, że sam brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie wyklucza przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny tej przesłanki należy bowiem kierować się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W rezultacie kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium podniosło, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powyższa kwestia nie ma znaczenia, albowiem istnieją inne powody, dla których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane G. L . Ww. nie jest osobą spokrewnioną z babcią w pierwszym stopniu, natomiast A. P. ma córkę – B. D. Córka zamieszkuje w T. i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 2.02.2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W oświadczeniu z dnia 21.07.2021 r. podała, że leczy się onkologicznie, załączając stosowne zaświadczenie lekarskie, porusza się za pomocą kuli, jest po operacji, a nadto opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Wskazała, że nie jest w stanie zapewnić matce całodobowej opieki z uwagi na stan zdrowia jej i męża. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe albo połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje uprawnionym tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo, gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku – są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana być powinna orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie mają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą chorą. Niepełnosprawna A. P. ma córkę B. D., na której ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. w pierwszej kolejności, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki nad matką, ponieważ córka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO zauważyło, że obowiązek alimentacyjny o ile nie przybierze formy starań osobistych, może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Skoro córka nie może świadczyć pomocy w formie osobistych starań, to jednak może zapewnić matce opiekę polegającą na opłaceniu osoby trzeciej, przy czym może to być członek rodziny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł G. L., zarzucając zaskarżonej decyzji SKO: I. Naruszenie prawa procesowego: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym - tj. do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; II. Naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez określenie, iż stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a; 2) na zasadzie art. 135 p.p.s.a rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji; 3) na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a o zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono, że stanowisko organu administracji podające jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 5 pkt. 2a jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz nakazem ochrony i opieki nad rodziną. Córka A. P. czyli B. D. żyje i nie jest w stanie zająć się swoją matką w sposób należyty. Po pierwsze B. D. nie pomaga finansowo swojej matce, po drugie nie pomaga też w opiece nad nią ze względu, że sama porusza się o kulach. Zachodzi więc pytanie jak osoba poruszająca się o kuli łokciowej może pomóc osobie niepełnosprawnej w skorzystaniu z toalety lub wykąpaniu niepełnosprawnej A. P., jak osoba poruszająca się za pomocą kuli łokciowej uniesie osobę niepełnosprawną. Po trzecie B. D. nie mieszka razem ze swoją córką. Mieszka w T., (A. P. mieszka w S.) i dodatkowo opiekuje się swoim niepełnosprawnym mężem, który wymaga opieki całodobowej (taki zapis widnieje w notatce urzędowej pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.). Po czwarte skarżący i A. P. nie utrzymują kontaktu z B. D. do tego stopnia, że G. L. nie wiedział nawet jak B. D. ma na nazwisko, a wiedzę taką powziął dopiero po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych. Do skargi załączono oświadczenie wypełnione przez skarżącego, a pierwotnie złożone z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia, w którym jest wskazana córka B. bez podanego nazwiska z informacją, że nie utrzymuje kontaktu. Za nieprawdziwe skarżący uznał twierdzenie, że B. D. odwiedzała dwa razy w miesiącu A. P., co można ustalić poprzez szczegółowe czynności terenowe na przykład w rozmowie z sąsiadami. Po piąte w notatce pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. i co potwierdza w decyzji z dnia 16.08.2021 r Burmistrz Miasta "Pani A. P. wymaga całodobowej opieki, której Pani B. D. nie jest w stanie zapewnić ze względu na swój stan zdrowia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi natomiast, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spór dotyczy kwestii, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżącemu jako wnukowi A. P., czyli osobie spokrewnionej z osobą wymagającą opieki w dalszym stopniu i faktycznie sprawującej opiekę, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne. W niniejszej sprawie bezspornym bowiem jest, że wymagająca opieki – A. P. rok urodzenia 1930, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniami: wymaga usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych, rehabilitacyjnych; wymaga stałej opieki. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, że obowiązek alimentacyjny, ciążący w pierwszej kolejności na córce osoby niepełnosprawnej, nie przeszedł na skarżącego, albowiem z akt sprawy wynika, że córka B. D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formułując taki wniosek organ II instancji oparł się na literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. dowodząc, że tylko osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zwolniona ze sprawowania opieki. Prezentując ten pogląd Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego na tle powołanego wyżej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.02.2019 r., I OSK 3804/18; WSA w Kielcach: z 17.02.2021 r., II SA/Ke 144/21). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego sposobu wykładni, choć ma świadomość, że tego rodzaju stanowisko również znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podziela natomiast tę linię orzeczniczą, w ramach której przyjmuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezbędne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ol 326/21 i powołane tam orzecznictwo, jak też m.in. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20). W analizowanej sprawie Kolegium przyjęło, że posiadane przez B. D. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenie lekarskie o konieczności stałej kontroli onkologicznej, nie mogą zastąpić wskazanego przez ustawodawcę wymogu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez skarżącego, co dodatkowo potwierdzają znajdująca się w aktach decyzja z dnia 29 maja 2014 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (k. nr 61 akt adm.), a wcześniej decyzja z 5.03.2012 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (k. nr 89 akt adm.) na rzecz wnuka – G. L. Kolegium nie neguje również, że B. D. jest osobą schorowaną. W tych okolicznościach twierdzenie organu, że zobowiązana do opieki nad A. P. w pierwszej kolejności jest w stanie sprawować efektywnie i realnie tę opiekę (osobiście lub za pośrednictwem innych osób) nad matką, budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż opiera się wyłącznie na ustaleniu, że B. D. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zamiast orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem nie można pominąć faktu, że z uwagi na wiek (91 lat) A. P. wymaga opieki w znacznym zakresie, a ograniczenia w poruszaniu się stanowią czynnik, który wpływa na sposób sprawowania tej opieki. W kontekście art. 132 k.r.o. do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla ustalenia, czy B. D. jest w stanie sprawować opiekę nad osobą jej potrzebującą (matką) istotne jest rozważenie, czy osoba poruszająca się o kuli łokciowej obiektywnie do takiej opieki jest zdolna. Bezspornie bowiem, z danych zawartych w wydanym dla niej orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia 2.02.2021 r., które wskazują na niepełnosprawność ruchową wynikają wskazania dotyczące konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające jej funkcjonowanie. W analizowanej sprawie takich ustaleń i rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy nie prowadziły. Sąd w całości natomiast akceptuje argumentację Kolegium, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki dla oceny przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia i sam nie może stanowić podstawy do odmowy jego przyznania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. doprowadziła bowiem Kolegium do ograniczenia ustaleń względem B. D. wyłącznie co do posiadania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.