II SA/Ke 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019r. sprawy ze skargi Gminy Pińczów na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2018r. nr KR.ZUO.1.470.504.2018.PM w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Pińczów kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 grudnia 2018r. nr KR.ZUO.1.470.504.2018.PM Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Miastu i Gminie Pińczów opłatę stałą w wysokości 838 zł – za okres od 4 czerwca 2018r. do 31 grudnia 2018r. – za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przyległego do ul. Republiki Pińczowskiej w Pińczowie do odprowadzalnika wody z zalewu - starorzecza Nidy, zastrzegając że opłatę należy uiścić w czterech ratach płatnych w wskazanych terminach na określony rachunek. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 2268), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) oraz art. 104 kpa. W rozstrzygnięciu organ odwołał się do decyzji własnej z dnia 4 czerwca 2018r., nr KR.ZUZ.1.421.100.2018.MSz, którą udzielono Gminie Pińczów pozwolenia wodnoprawnego na: - usługę wodną, tj.: odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przyległego do ul. Republiki Pińczowskiej w Pińczowie (powierzchnia zlewni: F = 45,9 ha, Fzred= 33,5 ha) do odprowadzalnika wody z zalewu - starorzecza Nidy w ilości Qmax= 1588 l/s, Qśr.roczne = 91365 m3/rok; - wykonanie urządzenia wodnego - wylotu wód opadowych i roztopowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. 512 obręb 0013 Pińczów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją roczną z dnia 30 listopada 2018r., ustalił Miastu i Gminie Pińczów, na podstawie ww. decyzji z dnia 4 czerwca 2018r. – za okres od 4 czerwca 2018r. do 31 grudnia 2018 r. – opłatę w wysokości 838 zł, określając że opłatę należy uiścić na podany rachunek w czterech równych ratach wynoszących 209,50 zł. Reklamację od ww. informacji wniosła Gmina Pińczów, argumentując że infrastruktura kanalizacyjna odprowadzająca nie została jeszcze wybudowana i w związku z tym nie można ustalić opłaty stałej za usługi wodne. Organ, wydając opisaną na wstępie decyzję, stwierdził że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo z pozwoleniem zintegrowanym – co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych w ilości określonej pozwoleniem, przy czym z przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Natomiast okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił, jest nieistotna dla obowiązku poniesienia przedmiotowej opłaty stałej. Fakt ten wpływa jedynie na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś na konieczność ponoszenia opłaty stałej. Biorąc pod uwagę, że udzielone w tym przypadku Gminie Pińczów pozwolenie wodnoprawne jest aktualne, naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z ternu przyległego do ul. Republiki Pińczowskiej w Pińczowie do odprowadzalnika wody z zalewu – starorzecza Nidy, jest zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła Gmina Pińczów podnosząc, że inwestycja, dla której wydano pozwolenie wodnoprawne, jest dopiero w fazie przygotowania (złożono wniosek o pozwolenie na budowę), a jej realizacja planowana jest na lata przyszłe. Natomiast organ, wydając zakwestionowaną decyzję, ograniczył swoje ustalenia jedynie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nie dokonując analizy okoliczności wynikających z jego treści. W ten sposób, zdaniem skarżącej, nie rozpoznano istoty sprawy, naruszając w konsekwencji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo wodne – poprzez przyjęcie, że sam fakt posiadania przez Gminę Pińczów pozwolenia wodnoprawnego stanowi podstawę do naliczania kwestionowanej opłaty. Końcowo skarżąca zwróciła uwagę na brak przepisu Prawa wodnego, który wskazywałby, że opłata za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód winna być pobierana już za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Wręcz przeciwnie, przepisy tej ustawy ściśle wiążą obowiązek tej opłaty z rzeczywistym korzystaniem z usługi przez dany podmiot, gdyż jest to opłata za "odprowadzanie wód". Skarżąca odwołała się w powyższym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołał się przy tym na wyroki WSA w Kielcach, z których uzasadnień wynika, że opłata stała – inaczej niż opłata zmienna – nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności naliczenia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dla Gminy Pińczów opłaty stałej – za okres od dnia 4 czerwca 2018r. do dnia 31 grudnia 2018r. – z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu przyległego do ul. Republiki Pińczowskiej w Pińczowie do odprowadzalnika wody z zalewu – starorzecza Nidy, w sytuacji gdy, jak argumentuje Gmina, inwestycja, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, jest dopiero w fazie przygotowania, jej realizacja planowana jest na lata przyszłe i obecnie nie dochodzi do faktycznego odprowadzania wód. Natomiast organ stanął na stanowisku, że okoliczność ta jest nieistotna dla obowiązku poniesienia przedmiotowej opłaty stałej, gdyż: - jest to forma rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych w ilości określonej zezwoleniem, - opłata ta ponoszona jest w związku z uzyskaniem aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną. Powyższe zagadnienie było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które w zasadzie jednolicie opowiedziały się za stanowiskiem, zgodnie z którym organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. Opłatę stałą należy zatem pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Tylko faktyczne odprowadzanie wód opadowych rodzi obowiązek ponoszenia opłaty stałej (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 297/18, LEX nr 2528477, z 25 lipca 2018 r. sygn. akt SA/Gd 295/2018, LEX nr 2527917, z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 325/2018, LEX nr 2525248, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2018r. o sygn. akt II SA/Bk 357/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2018r. o sygn. akt I SA/Op 305/18, wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 października 2018r. o sygn. akt II SA/Kr 794/18, z dnia 25 września 2018r., sygn. II SA/Kr 847/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2018r., sygn. II SA/Ol 410/18; dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Sąd w całości podziela powyższe stanowisko, a znajduje ono potwierdzenie w poniższej argumentacji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. 2018 poz. 2268 ze zm.), dalej jako "Prawo wodne", usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego, oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jak stanowi natomiast art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Z brzmienia art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego jasno wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest nierozerwalnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W konsekwencji, w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego zawarto regulację, zgodnie z którą obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. W przypadku więc braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących wody opadowe lub roztopowe (jeszcze zanim zostaną odprowadzone dalej do wód) brak jest możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, a w takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty (por. m.in. powołane wyżej wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 października 2018r., sygn. II SA/Kr 794/18 i WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2018r., sygn. II SA/Op 305/18). A zatem sam fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bez realizacji robót umożliwiających korzystanie przez stronę z uprawnień, wynikających z tego pozwolenia, nie stwarza podstawy prawnej do określenia opłaty stałej. Nie można podzielić przy tym poglądu organu, powołującego się na szereg wyroków WSA w Kielcach z 12 i 19 lipca 2018r. (sygn. I SA/Ke 168/18, I SA/Ke 164/18, I SA/Ke 134/18, I SA/Ke 163/18, I SA/Ke 166/18), gdzie stwierdzono, że opłata stała już ze swej nazwy ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości i nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody, a taki charakter ma tylko opłata zmienna. Otóż wyroki powyższe zapadły na tle innych stanów faktycznych – gdzie nie była kwestionowana sama zasada ponoszenia opłaty stałej, ale jej wysokość. Czym innym jest zaś ustalenie zasady ponoszenia opłaty – należnej, jak wyżej wykazano, za faktyczne odprowadzanie wód – a czym innym ustalenie wysokości tej opłaty (art. 271 ust. 4 Prawa wodnego). Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2018r., sygn. II SA/Kr 841/18). Reasumując, w ocenie Sądu organ co najmniej przedwcześnie nałożył na skarżącą opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, zaniechał ustalenia, czy strona skarżąca wykonała odpowiednie urządzenia wodne i rzeczywiście miała możliwość korzystania z usługi wodnej. Z tych względów Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wyczerpująco ustalić stan faktyczny, w szczególności weryfikując twierdzenia skarżącej co do istnienia urządzeń wodnych, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, z której wynika, iż niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265) oraz kwota wpisu w wysokości 100 zł.