II SA/Ke 898/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Ke 898/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania P. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr [...] w budynku nr [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dniu 11 marca 2021 r. w organie pierwszej instancji P. T. zgłosił zamiar wykonania wewnętrznej instalacji gazowej, wskazując termin rozpoczęcia robót na dzień 5 kwietnia 2021 r. W związku ze stwierdzonymi brakami w powyższym zgłoszeniu Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 22 kwietnia 2021 r. Jednocześnie, inwestor został pouczony, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., nieuzupełnienie zgłoszenia w określonym terminie spowoduje wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. W dniu 13 kwietnia 2021 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie m.in. o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na formularzu B-3) dotyczące ww. budynku - z tytułu własności oraz oświadczenie, że na podstawie notarialnej umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia 24 listopada 1951r., nr Rep. [...]) jest jedynym właścicielem całego budynku mieszkalnego. Do pisma zostały załączone: kopia wypisu ww. aktu notarialnego umowy sprzedaży, kopia zawiadomienia Urzędu Miejskiego w S. z dnia 8 lutego 2021 r. o zmianie z dnia 4 marca 2019 r. numerów porządkowych budynków nr ewid.[...], [...], kopia decyzji podatkowej z dnia 11 stycznia 2021 r. na rok 2021 od nieruchomości (budynków, w tym mieszkalnych) pod adresem Plac [...] (bez wskazania litery), której adresatem jest P. T. - właściciel [1/1], kopia wypisu z kartoteki budynków z dnia 14 stycznia 2020 r. Jak wskazał Wojewoda, akta sprawy zawierają także kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...] w S., której stan prawny jest nieuregulowany wobec nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach przez zezwolenie [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. na realizację inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Wydruk informacji o ww. działce z dnia 18 maja 2021 r. wskazuje ośmiu współwłaścicieli działki, wśród których wymieniony jest P. T.. Wobec powyższego Starosta ocenił, że przedmiotowe zgłoszenie nie zostało w pełni uzupełnione w wyznaczonym terminie i stosując art. 30 ust. 5c P.b., wniósł sprzeciw w sprawie tego zgłoszenia, wyjaśniając, że jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego budynek mieszkalny nr 11c usytuowany jest na działce ewid. nr [...], lecz nadal nie wykazano posiadania prawa do dysponowania tą działką. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że kwestią sporną w sprawie tej jest zatem tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazany w oświadczeniu inwestora w związku ze współwłasnością działki nr [...], na której usytuowany jest budynek nr 11c. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że stosownie do art. 30 ust. 4c P.b. do zgłoszenia instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d P.b. (instalowania wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych), należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu zgłoszenia dokonuje zaś jego sprawdzenia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Zdaniem Wojewody, z powyższego przepisu wynika, iż zarówno w przypadku zgłoszenia instalowania instalacji gazowej na zewnątrz jak i wewnątrz użytkowanego budynku do zgłoszenia należy dołączyć: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentów złożonych przez inwestora przy zgłoszeniu nie wynika, aby posiadał on zgodę współwłaścicieli ww. działki na wykonanie zgłoszonych robót. Do przedmiotowego zgłoszenia inwestor załączył jedynie swoje oświadczenie z dnia 13 kwietnia 2021 r., informujące że jest jedynym właścicielem całego budynku przy ul. [...] w S. (nr ewidencyjny budynku 1849). Nadto, pomimo wezwania przez Wojewodę o dostarczenie dokumentacji, o której mowa w art. 30 ust. 4c P.b. inwestor nie przedstawił żądanych dokumentów. W tym stanie rzeczy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie Starosty [...], uznając zarzuty i argumenty odwołania za niezasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiódł P. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, a także decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że w toku postępowania administracyjnego dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty oraz oświadczenia. Zdaniem skarżącego, tytuł własności do budynku wynika z jego nabycia udokumentowanego aktami notarialnymi i potwierdzony jest uiszczaniem podatków. Współwłasność nieruchomości gruntowej, w ocenie skarżącego, nie ma znaczenia, gdyż instalacja gazowa będzie budowana wyłącznie na wewnętrznych i zewnętrznych ścianach budynku. Nadto skarżący podniósł, że organ błędnie traktuje pojęcia "instalowania", "instalacja" i "budowa". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, skarga P. T. nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr [...] w istniejącym budynku mieszkalnym nr [...], położonym na działce nr [...] w S.. Sprzeciw do tej inwestycji wniósł Starosta [...]. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr. bud.", "P.b."), zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Pr. bud.). Z kolei stosownie do art. 30 ust. 4c Pr. bud., do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d, należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4. Organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu zgłoszenia dokonuje jego sprawdzenia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1. Wykładnia norm prawnych zawartych w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 4c Pr. bud. prowadzi do wniosku, że do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych - polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych - należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast sprawdzenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud., dotyczy m.in. kompletności dokumentacji złożonej ze zgłoszeniem, co zawsze oznacza konieczność sprawdzenia, czy inwestor załączył dokument w postaci wiarygodnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przedstawionych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że to na skarżącym jako zgłaszającym zamiar wykonywania robot budowlanych spoczywał obowiązek dopełnienia wszelkich wymagań ustawowych, w tym załączenia do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że takie oświadczenie P. T. załączył do złożonego w dniu 11 marca 2021 r. zgłoszenia, wskazując w tym oświadczeniu, że tytułem z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. [...]) na cele budowlane jest "własność-akt notarialny". Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. na stronę został nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy ww. instalacji m.in. w zakresie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił na piśmie, że jest jedynym właścicielem całego budynku mieszkalnego, uprzednio przechodzącym na kolejnych właścicieli zgodnie z pierwotnym zapisem notarialnej umowy sprzedaży z dnia 24 listopada 1951 r., nr rep. [...]. Strona załączyła kopię aktu notarialnego, z którego wynikać ma, że jego poprzednicy prawni F. i H. małżonkowie T. wraz z S. i M. małżonkami M. kupili od A. F. [...] części nieruchomości (placu zabudowanego przy ul. [...]) oraz cały czwarty od frontu dom mieszkalny murowany oznaczony numerem porządkowym 11, bez praw do pozostałych budynków. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowi przedmiot współwłasności, a jednym z jej współwłaścicieli jest P. T.. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z treści księgi wieczystej nie wynika, aby budynek nr 11c ani też którykolwiek z lokali w tym budynku stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Dokumentu potwierdzającego taką okoliczność nie złożył również P. T.. Zgodnie natomiast z zasadą wynikającą z prawa cywilnego, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 k.c.). Powyższe oznacza, że skarżący jest współwłaścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...], jako że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której ten budynek jest posadowiony. Nie jest on natomiast wyłącznym właścicielem tego budynku. Nie może zmienić tej oceny okoliczność, że decyzja wymiarowa w podatku od nieruchomości dotycząca budynku przy Placu Rynek 11 skierowana jest wyłącznie do P. T.. Taka decyzja nie może stanowić dowodu własności budynku. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.) podatnikiem podatku od nieruchomości są nie tylko właściciele nieruchomości, ale także posiadacze samoistni nieruchomości lub obiektów budowlanych; użytkownicy wieczyści gruntów, a nawet posiadacze nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości bądź jest bez tytułu prawnego, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe oznacza, że decyzja w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości może być skierowana do osoby fizycznej w oparciu o inny tytuł niż prawo własności. Stąd podstawą ustaleń związanych z prawem własności dokonywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej powinna być w tej sprawie przede wszystkim treść wpisów w księdze wieczystej, ponieważ domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.). Ujawnione zatem zostało w sprawie, że załączone do wniosku skarżącego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było oparte na zgodzie współwłaścicieli na planowaną inwestycję. Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, Lex nr 2534131), stąd oświadczenie to nie uprawniało wnioskodawcy do wykonania robót budowlanych, które zgodnie ze zgłoszeniem, dotyczyć mają również części wspólnych nieruchomości. Oczywiście nie każde wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane będzie stanowić czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podobnie jak nie na wszystkie roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. Niemniej wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2019 r., II SA/Rz 1312/18, Lex nr 2650944). W świetle przedstawionego w kontrolowanej sprawie projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji dojdzie do ingerencji w części wspólne budynku, a dodatkowo ingerencji istotnej, a na taki zakres prac budowlanych wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W postępowaniu jak obecnie kontrolowane organ sprawdzający zgłoszenie – w obawie o zasadny zarzut ingerowania w prawo do wykonywania swoich praw właścicielskich z wyłączeniem innych osób - nie ma kompetencji do zobowiązywania pozostałych współwłaścicieli do wyrażenia wymaganej zgody. To na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w formie niewadliwego oświadczenia), przy czym prawo to - przy braku zgody współwłaścicieli - można uzyskać na drodze postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1917/18, lex nr 2721415). Niewątpliwie zgodnie z art. 4 Pr. bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, ale jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który Sąd podziela, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2182/16, lex nr 2572429 i tam: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 185/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek złożenia oświadczenia należy traktować jako mający charakter procesowy, dowodowy, co nie wyklucza możliwości podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego (zob. uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/22). Stąd, wobec powzięcia wątpliwości co do tego, czy skarżący legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej słusznie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów w tym zakresie. W dalszej zaś kolejności, skoro zgodnie z treścią art. 30 ust. 5c Pr. bud., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji, to zasadnie organ pierwszej instancji złożył sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. instalacji. Podnoszony w skardze zarzut związany z błędnym definiowaniem przez organy pojęć "budowy", "instalowania" i "instalacji" okazał się chybiony. Zgłoszenia, do którego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy dokonać w przypadku planowania wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych. Pojęcie robót budowlanych definiuje ustawa jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 2 pkt 7 Pr. bud.). Zatem nawet w przypadku, gdy wnioskodawca definiuje zakres projektowanych robót jako budowę wewnętrznej instalacji gazowej, to o ile roboty te mają polegać na instalowaniu instalacji gazowej wewnątrz użytkowanego budynku – a na taki rodzaj prac wskazuje projekt – to wymagane będzie zgłoszenie spełniające wymogi formalne określone w przepisach prawa. W efekcie prawidłowo w kontrolowanej sprawie organy zgłosiły sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 11 marca 2021 r., skoro P. T. nie okazał się dokumentem wskazującym na to, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie instalacji gazowej wewnątrz budynku posadowionego na tej nieruchomości nr 11c. W określonych prawem cywilnym sytuacjach zgodę taką zastępuje orzeczenie sądu powszechnego. W kontekście ww. przepisów prawa budowlanego i okoliczności braku zgody współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] na realizację zaprojektowanej inwestycji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie, w tym wynikającym z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Organ odwoławczy w tej sprawie nie był w szczególności zobowiązany do oceny rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych przez skarżącego prac budowlanych w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej. Z tych wszystkich powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w wyroku.