II SA/Ke 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rewitalizacja Miasta [...]" oraz odmawiające zawieszenia postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 par. 1 oraz w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - umorzyło postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wtedy, gdy brak jest podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracyjne są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności takiego orzekania. Wojewoda podniósł, że z jego ustaleń wynika, że Prezydent Miasta w dniu [...]. wydał decyzję nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Rewitalizacja Miasta [...]", która stała się ostateczna 20 listopada 2012r. Skoro zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, toczące się przed organem I instancji zakończyło się, to bezzasadne jest orzekanie przez organ odwoławczy w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej oraz o zawieszeniu tego postępowania. Wojewoda uznał, że nie może pominąć faktu ostateczności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenia z siedzibą w Kielcach, domagając się jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 44 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.o.o.ś.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. – przez błędne ustalenie, że postępowanie wpadkowe zmierzające do ustalenia, czy organizacja ekologiczna ma prawo uczestniczyć w postępowaniu głównym na prawach strony staje się bezprzedmiotowe z chwilą, gdy w postępowaniu głównym wydana została decyzja formalnie ostateczna; 2. art. 16 k.p.a. – przez błędne ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta nr [...]z dnia [...]., znak [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, mimo że w razie uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...]odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, Stowarzyszeniebędzie uprawnione do złożenia odwołania od tejże decyzji; 3. art. 35 §1 – 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. – poprzez bezpodstawne wydłużenie terminu załatwienia sprawy aż do momentu, w którym zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta Miasta nr [...]z dnia [...]. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, który to sposób prowadzenia postępowania podważa zaufanie do władzy publicznej; 4. art. 44 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 10a dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U. UE L 175 z 5 lica 1985r. ze zm. przez zawężającą wykładnię art. 41 ust. 1 i ust. 4 u.o.oś., wbrew wynikającemu z art. 10a dyrektywy 85/337/EWG obowiązkowi zapewnienia "szerokiego dostępu" do postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że stanowisko organu prowadzi do konkluzji, że zarówno organ I, jak II instancji może dowolnie, bez żadnej kontroli, tak sterować postępowaniem toczącym się na podstawie art. 44 ust. 1 i 4 u.o.o.ś., by uniemożliwić organizacji ekologicznej udział w danym postępowaniu głównym (ust. 1), jak również wniesienie zażalenia, które zostałoby rozpoznane co do istoty (ust. 4). W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przepisu art. 44 ust. 1 i 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. musi polegać na przyjęciu, że postępowanie wpadkowe wynikające z wniesienia przez organizację ekologiczną zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie staje się bezprzedmiotowe z chwilą, gdy w postępowaniu głównym zostaje wydana decyzja, choćby żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. Taka wykładnia pozwala na prawidłową realizację uprawnień, o których mowa w art. 44 ust. 1 i ust. 4 u.o.o.ś.. W tym zakresie skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt II GSK 20/07. Zaskarżone postanowienie, w świetle powyższego, wydane zostało z naruszeniem art. 44 ust. 1 i 4 u.o.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. Stowarzyszenie zarzuciło, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta stała się ostateczna z dniem 20 listopada 2012r., gdyż w razie pozytywnego rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia z dnia 17 września 2012r. na postanowienie odmawiające dopuszczenia go do udziału w postępowaniu głównym, Stowarzyszenie uzyskałoby prawo wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta. Z tego względu decyzja ta nie jest ostateczna, co sprawia, że postępowanie wpadkowe nie stało się bezprzedmiotowe, a zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na sposób prowadzenia postępowania przez organ II instancji, które podważa zaufanie do władzy publicznej. Wojewoda odroczył rozpoznanie zażalenia Stowarzyszenia, powołując się na "skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność dopełnienia wszystkich czynności wynikających z procedury określonej przepisami k.p.a.", gdy tymczasem merytoryczne rozstrzygnięcie ograniczało się do umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a zarzuty Stowarzyszenia zostały w całości poza oceną organu. Uzasadnione jest, zdaniem skarżącego podejrzenie, że organ II instancji celowo przedłużał postępowanie aż do momentu, gdy jego zdaniem decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. stała się ostateczna (tj. do dnia 20 listopada 2012r.), by móc załatwić sprawę bez konieczności zajmowania się jej meritum. Zażalenie Stowarzyszenia zostało wniesione w dniu 17 września 2012r., a zaskarżone postanowienie wydano dopiero dnia [...]. Powyższe stanowi naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższych zarzutów, zdaniem skarżącego, dokonana przez organ wykładnia art. 44 ust. 1 i 4 u.o.o.ś. jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej, gdyż Wojewoda przy stosowaniu tego przepisu winien zadbać o zachowanie zgodności wyinterpretowanej normy prawnej z celem art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, a gdyby to nie było możliwe do pogodzenia, winien zastosować bezpośrednio ten przepis dyrektywy. Wywody skargi sprowadzają się do wniosku, że zamierzonym rezultatem dyrektywy 85/337/DEWG jest przede wszystkim zapewnienie organizacjom ekologicznym możliwości skutecznego odwołania się od decyzji dotyczących przedsięwzięć mogących mieć wpływ na środowisko. Stowarzyszenie wskazało, że jego chęć uczestniczenia w postępowaniu głównym, dotyczącym zezwolenia na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej wynikało z tego, że postępowanie to wszczęto mimo braku ostatecznej i prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej bez czekania na uzyskanie ostatecznej decyzji, gdyż Stowarzyszeniezaczęło ubiegać się o udział na prawach strony w tym postępowaniu (co było przedmiotem wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Ke 239/12). Poprzez uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, wnioskodawca stara się teraz postawić Stowarzyszenie wobec faktów dokonanych i uczynić faktycznie bezprzedmiotowym jego udział w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania poprzez zrealizowanie inwestycji w oparciu o zezwolenie w trybie specustawy. Zdaniem Stowarzyszenia powyższe fakty są istotne, gdyż rzutują na sposób, w jaki powinno się wykładać art. 44 ust. 1 i 4 u.o.o.ś. w kontekście niniejszej sprawy, w celu zapewnienia osiągnięcia rezultatu dyrektywy 85/337/EWH. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, odnosząc się zarzutów skargi, Wojewoda podał, że na podstawie analizy akt sprawy Prezydenta Miasta , "przysłanych do organu na skutek wniesienia przez Stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr 6/12", stwierdził, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zgodnie z opisem planowanej inwestycji znajdującym się w aktach sprawy, przedsięwzięcie nie przekracza progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), a tym samym planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji nr 6/2012 Prezydenta Miasta z dnia [...]., ponieważ nie miał zastosowania art. 44 ust. 1 u.o.o.ś.. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości wniesienia odwołania od decyzji nr 6/2012; w przypadku wniesienia takiego odwołania organ II instancji bada i rozstrzyga, czy podmiot wnoszący odwołanie ma przymiot strony. Zamiast odwołania, Stowarzyszenie złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr 6/2012. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem przedłużania terminu załatwienia zażalenia, podnosząc, że wysyłając zawiadomienie z dnia 2 listopada 2012r. o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - nie wiedział, że została wydana decyzja nr 6/2012, o fakcie tym dowiedział się, gdy w dniu 7 listopada 2012r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważność decyzji. Nie mając wiedzy na temat wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ odwoławczy nie mógł również wiedzieć, że decyzja ta z dniem 31 października 2012r. stała się ostateczna. Wojewoda dodał także, że w dniu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2011r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia w trybie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Rewitalizacja Miasta Kielce [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Kontrolą Sądu w zakresie pozostawania w zgodności z przepisami prawa objęte jest postanowienie Wojewody, umarzające postępowanie zażaleniowe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego Sąd bada, czy organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy. W ocenie Sądu, umorzenie przez Wojewodę postępowania zażaleniowego z powodu uznania, że jest ono bezprzedmiotowe, nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda uznał, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, toczące się przed organem I instancji zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, to "bezzasadne jest orzekanie przez organ odwoławczy w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony" w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji, a także o zawieszeniu tego postępowania. Odnosząc się do tego stanowiska organu odwoławczego należy zauważyć, że organ nie przesłał, mimo żądania Sądu, pełnych akt administracyjnych sprawy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w którym to postępowaniu Stowarzyszenie, jako organizacja ekologiczna, zgłosiła swój udział "na podstawie art. 11i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.o.o.ś.)". Z przesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że pismo to wpłynęło do organu – Prezydenta Miasta - w dniu 23 lipca 2012r., zaś dnia 24 lipca 2012r. Stowarzyszenie złożyło pisemne wyjaśnienia do sprawy. Dnia [...]Prezydent Miasta wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie oraz odmowie zawieszenia postępowania w tej sprawie, wskazując jako podstawę prawną art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie wpłynęło do organu dnia 17 września 2012r., zaś dnia 2 listopada Wojewoda zawiadomił Stowarzyszenie oraz Prezydenta Miasta , że nie jest możliwe wydanie postanowienia w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. "z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność dopełnienia wszystkich czynności wynikających z procedury określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego", przewidywany termin załatwienia sprawy określono na dzień [...]. Dnia [...]., pomimo nierozstrzygnięcia przez Wojewodę zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, Prezydent Miasta zakończył postępowanie administracyjne, wydając w dniu [...]. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rewitalizacja Miasta [...]". Dnia 7 listopada 2012r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Dnia [...]. organ II instancji wydał postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...]., która wg organu I instancji stała się ostateczna dnia 20 listopada 2012r. W tej sytuacji należy podzielić zarzut skarżącego, że organ odwoławczy bezzasadnie przedłużał termin zakończenia postępowania zażaleniowego (przesłane akta nie pozwalają na ustalenie, jakich czynności organ nie mógł wykonać w ustawowym terminie), naruszając przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. Nie sposób zrozumieć stanowiska organu odwoławczego, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda w dacie przesunięcia w dniu 2 listopada 2012r. terminu na załatwienie zażalenia (art. 36 § 1 k.p.a.), nie miał wiedzy na temat wydania w dniu [...]. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia, wydane zostało właśnie w tym postępowaniu (o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a nie w odrębnym postępowaniu administracyjnym o dopuszczenie do udziału w sprawie, wobec czego Wojewoda, jako organ odwoławczy powinien dysponować tymi aktami, aby móc rozstrzygnąć zażalenie, w którym podnoszone były argumenty, uzasadniające udział tej organizacji ekologicznej w postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa. Nie można także podzielić stanowiska organu odwoławczego, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Stowarzyszenie mogło złożyć odwołanie, a skorzystało z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].. Jak wynika bowiem z treści art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji, gdy brała udział w określonym postępowaniu, jak również gdy nie brała udziału w określonym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji i wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Oznacza to, że gdy organ I instancji, na podstawie art. 44 ust. 4 u.o.o.ś. odmówił dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w określonym postępowaniu, to organizacja ekologiczna nie może już skorzystać z uprawnienia przewidzianego w ust. 2 przepisu art. 44 u.o.o.ś., chyba że postanowienie takie zostanie zmienione i organizacja zostanie dopuszczona do udziału w określonym postępowaniu. W związku z powyższym uznać należy konieczność rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie było prawidłowe postępowanie organ I instancji, który przed zakończeniem toczącego się w sprawie postępowania wpadkowego zakończył postępowanie w sprawie i wydał decyzję, uniemożliwiając tym samym Stowarzyszeniu na dalsze czynności, w tym złożenie odwołania. W ocenie Sądu, nawet zakończenie postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie czyni postępowania zażaleniowego bezprzedmiotowym, gdyż w przypadku uwzględnienia zażalenia, Stowarzyszenie, jako organizacja ekologiczna, będzie mogło wnieść odwołanie od decyzji, a także skorzystać z prawa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego powodu, że bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu. Należy pamiętać, że zgłoszenie przez Stowarzyszenie chęci uczestniczenia w określonym postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. nastąpiło w toku tego postępowania i przed jego ostatecznym zakończeniem. Sąd podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt II GSK 20/07, zaprezentowane także w skardze, że w takiej sytuacji nie jest bezprzedmiotowy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie. Wniosek taki nadal podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu. Stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie związane z dopuszczeniem organizacji ekologicznej staje się bezprzedmiotowe z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie, nie jest prawidłowe, prowadzi bowiem do pozbawienia przepisu art. 44 u.o.o.ś. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie ostateczne takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego i wydanie decyzji kończącej postępowanie, bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia (jak w sprawie niniejszej), czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji ekologicznej, określone w art. 44 u.o.o.ś. Należy także zwrócić uwagę na rozbieżne stanowiska organów I instancji i II instancji, co do daty, w której decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. stała się ostateczna. Z pieczątki organu I instancji na decyzji, która została dosłana do Sądu wynika, że decyzja stała się ostateczna dnia 20 listopada 2012r., zaś z odpowiedzi na skargę oraz oświadczenia pełnomocników Wojewody, złożonych na rozprawie wynika, że decyzja stała się prawomocna dnia 31 października 2012r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, iż rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu stało się bezprzedmiotowe z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie było prawidłowe, wobec czego umorzenie postępowania zażaleniowego nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu odwoławczego i odnieść się do zagadnień poruszanych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2012r., co do istnienia w sprawie przesłanek merytorycznych, uzasadniających w ocenie skarżącego dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu, przede wszystkim, do tego czy postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa. Ta ocena powinna być dokonana przez organ odwoławczy, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Nie można uznać, że podjęcie tego problemu dopiero w odpowiedzi na skargę, jak to uczynił organ odwoławczy, spełnia wymogi art. 16 k.p.a. Sąd administracyjny bada jedynie legalność podjętego rozstrzygnięcia organu administracji. Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważyć należy, że udział organizacji ekologicznej, jakim jest Stowarzyszenie Inwestycje Kieleckie, w sprawie o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej został zgłoszony "na podstawie przepisów art. 11i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W przepisie art. 44 u.o.o.ś. ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia przez organizację ekologiczną chęci uczestniczenia na prawach strony w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Warunkiem zatem przesądzającym o prawie organizacji ekologicznej uczestniczenia w określonym postępowaniu jest ustalenie przez organ orzekający, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. Przepis art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. wyłączył możliwość stosowania art. 31 § 4 k.p.a. Z powołanego przez Stowarzyszenie art. 11i ustawy drogowej, na podstawie którego w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (za wyjątkiem art. 28 ust. 2), należy wywnioskować, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. - stosuje się przepis art. 44 u.o.o.ś.. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 8c u.o.o.ś. zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.o.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie 1) wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2) w sprawie m.in. wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowe wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostanie stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zostały wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). W sprawie niniejszej, na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że było prowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, jednak z akt nie wynika, czy zostało ono zakończone i jaki jest jego wynik, czy uznano potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Tego rodzaju ustalenia, w tym załączenie do akt sprawy tego ostatecznego rozstrzygnięcia, pozwalałoby organowi II instancji, rozpoznającemu zażalenie, na ustalenie, czy postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wymaga udziału społeczeństwa, a co się z tym wiąże, czy Stowarzyszenie Inwestycje Kieleckie może brać udział w tym postępowaniu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, związanego z naruszeniem art. 44 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 10a dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985r. - 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. UE L 175 z 5 lica 1985r. ze zm.) przez zawężającą wykładnię art. 44 ust. 1 i ust. 4 u.o.o.ś., wbrew wynikającemu z art. 10a dyrektywy 85/337/EWG obowiązkowi zapewnienia "szerokiego dostępu" do postępowania zauważyć należy, że przepisy dyrektywy skierowane są do państw członkowskich i określają cel, który powinien zostać osiągnięty w wyznaczonym terminie, a wybór metody i sposoby realizacji celu należy do państw członkowskich. Zgodnie z art. 10a tej dyrektywy, Państwa Członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania. Pełna implementacja tej dyrektywy została dokonana z dniem 15 listopada 2008r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zaś co do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym nastąpiło to w art. 44 tej ustawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt II OSK 444/11). Termin pełnej implementacji tej dyrektywy upłynął z dniem 25 czerwca 2006r. (art. 6 dyrektywy 2003.35.WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003r. – Dz.Urz. UE L 2003.156.17). Dyrektywa ta utraciła moc z dniem 17 lutego 2012r., uchylona przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. - Dz.Urz. UE.L.2012.26.1).