II SA/Ke 908/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oddala skargę. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał J. T., po potrąceniu kwoty w wysokości 404,54 zł, płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 522,68 zł, z tytułu gruntów położonych w strefie nizinnej I, w tym środki z budżetu UE 418,14 zł, środki krajowe 104,54 zł. Jak wynika z akt sprawy w dniu 14.05.2009r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek J. T. o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował on do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstwa na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) użytkowanie 5 działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie S., gm. R., o łącznej powierzchni 6,31 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu, w dniu 21.08.2009r. wnioskodawca złożył korektę wniosku, w której podzielił działkę rolną D na działki D i DD. W następstwie rozpatrzenia wniosku organ decyzją dnia 1 lutego 2010 r., nr 0246-2010-000000953, przyznał wnioskodawcy płatność ONW do powierzchni gruntów rolnych 6,07 ha, położonych w strefie nizinnej I, w kwocie 1000,61 zł. Decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia 1 lutego 2010 r., z uwagi na nieprawidłowe ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach nr 351/3, 352/5, 405/2 i 406/2. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 maja 2013 r., przyznając wnioskodawcy płatność ONW do powierzchni 5,21 ha, w kwocie 538,74 zł. W odwołaniu J. T. nie zgodził się z ustaleniami w przedmiocie powierzchni ustalonej na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych. Podniósł, że na działkach nr 406/2 i 405/2 w części północnej w 2009 roku znajdowały się drzewa owocowe z poszyciem krzewów owocowych, na działce nr 524/1 w części środkowej pojedyncze drzewa owocowe, a na działce nr 352/5 w części południowej były jabłonie i grusze. Drzewa te zostały wycięte jesienią 2009 r. Organ odwoławczy ustalił, że wniosek z dnia 14.05.2009r. (po korekcie) dotyczył 6 działek rolnych o pow. 6,31 ha, położonych na następujących działkach ewidencyjnych: nr 351/3 i 351/4 (działka rolna A, pow. deklarowana 1,29 ha), nr 352/6 i 352/5 (działka rolna B – 0,64 ha), nr 406/2 i 405/2 (działka rolna C – 2,08 ha), nr 525/4 i 524/1 (działka rolna D – 0,99 ha i działka rolna DD – 0,86 ha), 577 i 578 (działka rolna E – 0,45 ha). Na podstawie załączników graficznych, informacji zawartych w systemie działek rolnych oraz dostępnej ortofotomapy, organ stwierdził, że wyznaczone maksymalne spójne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG), kwalifikujące się do przyznania płatności, wynoszą: dla działki nr 351/3 – 0,79 ha, 351/4 – 0,27 ha, 352/6 – 0,11 ha, 352/5 – 0,31 ha, 406/2 – 0,78 ha, 405/2 – 0,84 ha, 524/1 – 1,13 ha, 525/4 – 0,5 ha, 577 – 0,45 ha, 578 – 0,36 ha. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia zatwierdzona kwalifikująca się do płatności wynosi 5,18 ha, a nie 5,21 ha, jak to ustalił organ I instancji. Wykluczeniu z płatności podlega więc dodatkowo powierzchnia 0,03 ha stanowiąca część niespójną z pozostałą częścią działek ewidencyjnych nr 406/2 i 405/2, ponieważ nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej wynikającego z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Przyznając płatność do ww. powierzchni 0,03 ha organ I instancji rażąco naruszył wspomniany przepis rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. oraz art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że dostępna w bazie danych działek rolnych ortofotomapa, bazująca na zdjęciach lotniczych z 2009 roku, podlegała porównaniu z mapami z 2004 i 2012 roku. Kontrola na miejscu przeprowadzona w 2010 roku nie wliczyła do powierzchni kwalifikowanej obszaru zadrzewionego na działkach nr 406/2 i 405/2, a ortofotomapa z 2009 roku wskazuje, ze obszar ten nie stanowił sadu. Zatem już w 2009 roku przedmiotowe grunty nie kwalifikowały się do płatności. Obszar zadrzewienia na działce nr 352/5 również w 2009 roku nie stanowił sadu o zgodnie ze zdjęciem lotniczym z roku 2012 uległ powiększeniu. Argumenty dotyczące wycinki drzew owocowych i zalesienia terenu są w związku z tym zdaniem organu niewiarygodne. Podsumowując organ wskazał, że zawyżenie powierzchni we wniosku (1,13 ha stanowi 21,81% w stosunku do powierzchni stwierdzonej (5,18 ha), co skutkuje, w myśl art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006 w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przyznaniem płatności ONW do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Kwota płatności została zatem pomniejszona o 404.54 zł. Uchylenie decyzji było zaś konieczne z uwagi na nieprawidłowość w kwestii ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, co stanowiło rażące naruszenie § 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Postanowieniem z dnia 16 października 2013 r. organ odwoławczy sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 sierpnia 2013 r., na stronie 5 w wierszu 8 od dołu, poprzez zastąpienie numeru działki 625/4 numerem prawidłowym 525/4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut błędnego ustalenia numerów działek, naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 k.p.a., a nadto naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nigdy nie zgłaszał do płatności działki nr 625/4. Ponadto zarzucił, że organ I instancji miał wszelkie dane i możliwości do zweryfikowania słuszności deklarowanej we wniosku powierzchni działek. Jego zdaniem, powierzchnia zgłoszona w 2009 roku była zgodna ze stanem faktycznym upraw. Powołując się na wyroki WSA w Warszawie w sprawach V SA/Wa 2466/12 i VIII SA/Wa 307/11 skarżący zakwestionował zasadność wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że w obrocie prawnym funkcjonuje nie zaskarżona przez J. T. decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 28 lutego 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 1 lutego 2010 r. przyznająca stronie płatność ONW. Wyeliminowanie powyższej decyzji z obrotu prawnego spowodowało konieczność rozpatrzenia na nowo wniosku strony o przyznanie płatności ONW na rok 2009. Stosownie do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. EU L 141 z 30.04.2004r. s. 18 ze zm.), w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 368 z 23.12.2006r., s. 74 ze zm.), wnioski o płatności ONW sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Zgodnie zaś z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W przypadku stwierdzenia zawyżenia deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo stosowane są zmniejszenia lub wykluczenia, zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 1975/2006. Na potrzeby systemu płatności odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie grunty rolne spełniające kryteria określone w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 40, poz. 329 ze zm.), zgodnie z którym płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (grunty orne, sady, trwałe użytki zielone). Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Obszar zatwierdzony to z kolei obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy (art. 2 pkt 22). Stosownie do art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, na zasadzie odstępstwa od ust. 2 i ust. 3 akapit pierwszy, w odniesieniu do beneficjentów w państwach członkowskich korzystających z systemu jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 122 rozporządzenia nr 73/2009, oraz jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym wynosi ponad 3%, ale nie więcej niż 30% obszaru stwierdzonego, kwota przyznawanej pomocy zostaje obniżona, w odniesieniu do wniosków pomocowych za rok kalendarzowy 2009, o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Jeżeli ta różnica przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za rok kalendarzowy 2009 nie przyznaje się żadnej pomocy. W rozpoznawanej sprawie dane dotyczące granic działek ewidencyjnych zostały zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, która jest elementem sytemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) i stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Ortofotomapa powstaje ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, pozwala ona na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawionych do płatności oraz nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Dodatkowo wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą stan gruntów rolnych w dniu kontroli, tj. 3 maja 2010 r. Na tej podstawie, oraz w oparciu o informacje zawarte w systemie działek rolnych, organ I instancji stwierdził, że maksymalne spójne powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) przedmiotowych działek wynoszą w sumie 5,21 ha, co oznacza, że taka właśnie powierzchnia kwalifikuje się do przyznania płatności ONW. Organ odwoławczy wyłączył z płatności dodatkowo 0,03 ha, jako powierzchnię niespójną z pozostałą częścią działek ewidencyjnych nr 406/2 i 405/2, podlegającą wykluczeniu z działki rolnej C z uwagi na niespełnienie kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej określonego w § 3 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Przepis ten stanowi bowiem, że powierzchnia działki rolnej lub jej części deklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW nie może być mniejsza niż 0,1 ha. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ w sposób prawidłowy wyznaczył rzeczywistą powierzchnię kwalifikującą się do płatności ONW. Dostępna w bazie danych działek rolnych ortofotomapa oparta jest na zdjęciach lotniczych z 2009 roku i podlegała porównaniu z mapami z lat 2004 i 2012. Podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w roku 2010 nie wliczono do powierzchni kwalifikowanej obszaru zadrzewionego na działkach 406/2 i 405/2, a z ortofotomapy z 2009 roku wynika, że obszar ten nie stanowił sadu. Prawidłowo zatem organ przyjął, że grunty te nie kwalifikowały się do płatności. Również obszar zadrzewienia na działce nr 352/5 nie stanowił w 2009 roku sadu. Zgodnie zaś ze zdjęciem lotniczym do 2012 roku uległ nawet powiększeniu. Trafnie zatem organ stwierdził, że powoływane przez skarżącego argumenty o wycince drzew owocowych po 2009 roku i zalesieniu przedmiotowego obszaru nie zasługują na uwzględnienie. Tym bardziej, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organu w tym zakresie. Prawidłowo również w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, że pominięcie przez organ I instancji przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. i w konsekwencji zakwalifikowanie do płatności ONW powierzchni 0,03 ha podlegającej wykluczeniu na mocy ww. przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do wyłączenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to bowiem przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II GSK 754/10). W niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie zastosował przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Naruszenie prawa, którego się dopuścił nie wynikało zatem jedynie z błędnej wykładni, nieodpowiedniego zastosowania tego przepisu, względnie odmiennych ustaleń faktycznych lub odmiennej oceny ustaleń faktycznych. Organ I instancji ustalając obszar kwalifikujący się do płatności ONW, nie dostrzegł i nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu treści konkretnego obowiązującego przepisu. Wymaga podkreślenia fakt, że w sprawach dotyczących przyznawania płatności, przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają uznaniowości. Zgodnie z zasadą, płatność ONW przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy wykazał w sposób wystarczający okoliczności wyłączające zastosowanie art. 139 k.p.a. Zarzuty skarżącego dotyczące legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 1 lutego 2010 r. nie mogły zostać rozpoznane w niniejszej sprawie, ponieważ nie ta decyzja była tu przedmiotem kontroli. Wydana w trybie art. 156 k.p.a. decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 28 lutego 2013 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.