II SA/Ke 914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 a także art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2013 roku poz. 687 ), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 26.230 zł na rzecz R. i M. małż. P. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości położonej w [...] , przeznaczonej na realizacje inwestycji drogowej. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydenta Miasta decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. ustalił na rzecz R. i M. małż. P. odszkodowanie w wysokości 26.230 zł w tym : wartość gruntu – 14.930 zł, wartość składników budowlach – 8.090 zł i wartość składników roślinnych – 3.210 zł za przejecie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 228/1 o pow. 0,0073 ha przeznaczonej na realizacje inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa ulic w osiedlu [...]) wraz z budowa i przebudowa infrastruktury technicznej i budowa oczyszczalni wód deszczowych" – przebudowa i rozbudowa ulicy [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 12 ust 4f cytowanej ustawy odszkodowanie za nieruchomość o której mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, a zgodnie z art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w operacie szacunkowym, w którym biegli określili wartość rynkowa prawa własności gruntu dla przedmiotowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wartość składników budowlanych została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki szczegółowej, natomiast wartość składników roślinnych na podstawie szczegółowych wyliczeń w oparciu o opracowanie K. Zmarlickiego "Szacowanie wartości sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie" W operacie wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na łączną kwotę 26.230 złotych w tym wartość gruntu - 14.930 zł, wartość składników budowlach – 8.090 zł i wartość składników roślinnych – 3.210 zł. Organ podniósł, że operat został przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie a organ nie stwierdził uchybień i nieprawidłowości w jego sporządzeniu, które uniemożliwiałoby jego wykorzystanie. Odnosząc się do zarzutów R. P. zawartych w odwołaniu odnośnie nieprawidłowości ustalenia odszkodowania za drzewostan organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego łącznie z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, gdzie biegli wyjaśnili sposób wyliczenia wartości składników roślinnych wskazując, że zgodnie z cytowanym opracowaniem wartość nasadzeń nie odnosi się do cen oferowanych ich zakupu, ale uwzględnia wartość odtworzenia tj. koszt sadzonek i ich pielęgnacji przy uwzględnieniu ich wieku na dzień przejęcia. Zdaniem Wojewody postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a subiektywne przekonanie skarżącej, że wycena drzewostanu jest zaniżona, nie może świadczyć o zaniżonej wartości określonej przez biegłych. Reasumując Wojewoda uznał decyzję Prezydenta Miasta za prawidłową, wydaną w oparciu o opinię szacunkową rzeczoznawcy majątkowego, która została sporządzona na podstawie obowiązujących przepisów. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła R. P. nie zgadzając się z wysokością odszkodowania za składniki roślinne znajdujące się na działce. Skarżąca uznała dokonane wyliczenie za błędne i zaniżone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. skarżąca wskazała, że w opracowaniu na które powoływał się biegły w opinii nie ma wyszczególnionej sosny kosodrzewiny, którą biegły przyjął w operacie, jak również kwestionowała wartość świerku srebrzystego przyjętą do wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – to jest art. 7, 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną ww. decyzji organu I instancji był art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2013 roku poz. 687), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a zgodnie z art. 12 ust. 4a w/w ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym miejscu należy przytoczyć art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jak wynika natomiast z art. 18 ust. 5 w zw. z ust. 4 a i 4 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 j.t.), zwanej dalej u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Okolicznością budzącą sprzeciw strony skarżącej jest przyjęty w operacie szacunkowym sposób wyceny składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 grudnia 2012 r. przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. W tym miejscu należy podnieść, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, mający charakter opinii biegłego, określonej w art. 84 § 1 k.p.a., winien być spójny i wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.11.2005r., sygn. akt: I SA/Wa 2084/04, LEX nr 19264). Omawiany środek dowodowy nie może zawierać niejasności, pomyłek, braków, a w tym zakresie organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia przez biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007r., sygn. akt: II SA/Łd 802/07, LEX nr 385389, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt: II SA/Ke 345/07, LEX nr 418279). Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestionowany przez skarżącą R. P. operat z grudnia 2012 r. w części dotyczącej wyliczenia wartości składników roślinnych, stanowiące podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości, nie spełnia powyższych wymogów. Bezspornym jest, że biegli na stronie 10 operatu w opisie stanu zagospodarowania nieruchomości wskazują w części składników roślinnych na : 1 tuję w wieku 20 lat; 4 tuje w wieku 10 lat; 3 świerki srebrzyste w wieku 20 lat; 1 sosnę kosodrzewinę w wieku 10 lat i 1 cyprysik w wieku 8 lat. Natomiast na stronie 22 operatu w tabeli kosztów nasadzenia i pielęgnacji drzew i krzewów ozdobnych brak jest wskazania wartości sosny kosodrzewiny albowiem w pozycji 2 tabeli jako wyszczególnienie elementu wskazane jest "pielęgnowanie drzew iglastych-sosna kosodrzewina w wieku 10 lat" wartość jednostkowa 32,71 zł a koszt elementu 327.10 zł. Brak zarówno w operacie jak również w wyjaśnieniach biegłego składanych na rozprawie czego dokładnie dotyczy ta pozycja, czy odnosi się do wartości sosny kosodrzewiny czy też pielęgnacji drzew iglastych. Należy wskazać, że biegli sami określili wiek niektórych składników roślinnych na 20 lat natomiast w tabeli brak jest odniesienia do czasu pielęgnacji przez ten okres. Na rozprawie administracyjnej biegli ograniczyli się do stwierdzenia, że wartość składników roślinnych została określona na podstawie opracowania K.Zmarzlickiego "Szacowanie wartości sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie". Tym samym nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości niedokładności operatu szacunkowego w części dotyczącej ustalenia wartości składników roślinnych. Organu obu instancji w sposób bezkrytyczny przyjęły przedmiotowy operat jako podstawę wydanych decyzji. Należy również wskazać, że w przedmiotowym opracowaniu na który powołują się biegli w tabeli 63 (cytowanej przez biegłych) dotyczącej wartości krzewów i drzew iglastych według wieku nie występuje sosna kosodrzewina, która znajduje się na przedmiotowej nieruchomości jak również w przedmiotowej tabeli. Reasumując stwierdzić trzeba, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z grudnia 2012r. w części dotyczącej składników roślinnych jest niespójny i zawiera błędne ustalenia, co dyskwalifikuje jego wiarygodność jako środka dowodowego. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii, przy czym zobligowany jest do oceny wartości operatu szacunkowego w zakresie podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, że może on działać w sposób dowolny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy, w jakim rozstrzygnięto w oparciu o art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia2003 r. o odszkodowaniu z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości, stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie dochowały wymogów proceduralnych. Jak wynika z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. W świetle przytoczonych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu naruszenie przez organy obu instancji powyższych przepisów. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W powyższym zakresie zostanie przeprowadzony dowód z operatu szacunkowego odnośnie składników roślinnych znajdujących się na nieruchomości, co nie zwolni jednakże organów od analizy sporządzonej opinii pod kątem zupełności, logiki wnioskowania i rzetelności. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Ubocznie jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie mógł zostać uwzględniony zgłoszony wniosek o opuszczenie dowodu z opinii biegłego dendrologa, gdyż sądy administracyjne nie prowadzą co do zasady postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.