II SA/Ke 949/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo Usługowa "S." w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 marca 2014 r. znak: [...] o nałożeniu na C. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Handlowo-Usługowa "S.", kary pieniężnej w wysokości 9.100 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 16 października 2013 r. w Z. na drodze krajowej nr 78 pracownicy organu I instancji dokonali kontroli samochodu m-ki R., nr rej. [...], wraz z naczepą m-ki W., nr rej. [...], kierowanego przez S. I., który okazał do kontroli wypis zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz umowę zlecenia z dnia 8 października 2013 r., zawartą z kierowcą przez C. S. na przewóz rzeczy samochodem zleceniodawcy na terenie Unii Europejskiej. Nie okazał natomiast licencji na transport drogowy rzeczy, ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Ponadto zamontowany w pojeździe tachograf nie został poddany badaniu okresowemu w wymaganym terminie, a kierowca skrócił wymagany okres odpoczynku. W dniu 28 stycznia 2014 r. Przedsiębiorca przesłał do organu kopię druku zgłoszenia S. I. do ubezpieczenia (ZUS ZUA) z tytułu umowy zlecenia (kod 041100). W związku z powyższymi uchybieniami opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 marca 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 92a ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nałożył na przedsiębiorcę C. S. karę pieniężną w wysokości 9.100 zł, na którą złożyły się: kwota 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (zał. nr 3 lp. 5.3.1.); kwota 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (zał. nr 3 lp. 6.1.4.); kwota 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (zał. nr 3 lp. 1.1). W odwołaniu C. S. wniósł o zmianę ww. decyzji w zakresie kary z tytułu naruszenia wymienionego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, z uwagi na to, że S. I. był pracownikiem przedsiębiorcy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu autor odwołania powołał się na treść art. 2, art. 22 i art. 22 § 1 (1) i 2 (1) Kodeksu pracy, podnosząc, iż w łączącym przedsiębiorcę z kierowcą stosunku przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy. Formalnej umowy o pracę nie zawarto z uwagi na koszty prowadzonej działalności gospodarczej. Rozpatrując odwołanie organ II instancji przywołał treść przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także prawa UE, tj. rozporządzeń nr 1071/2009, nr 3821/85 oraz nr 561/2006, stanowiących podstawę nałożenia ww. kary pieniężnej. Na podstawie dokumentu wywozowego organ ustalił, że przedsiębiorca przewoził ładunek węgla od K. S.A. do M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Skład Opału i Materiałów Budowlanych T. & M. S. Z zeznań kierowcy S. I. wynika, że w dacie kontroli wiózł węgiel z K. do P. w imieniu zleceniodawcy. W ocenie organu, w dacie kontroli przedsiębiorca wykonywał krajowy zarobkowy przewóz rzeczy, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie nie był to określony w art. 4 pkt 4 lit. a cyt. ustawy, przewóz na potrzeby własne, ponieważ pojazd użyty do jego wykonania nie prowadził przedsiębiorca lub jego pracownik. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii tzw. definicji normatywnych (uchwały w sprawach III ARN 89/92, VI KZP 13/75) organ uznał, że wobec braku definicji "pracownika" w ustawie o transporcie drogowym, należy odwołać się do definicji legalnej sformułowanej w Kodeksie pracy, jako aktu normującego specyficzną dziedzinę prawa. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy termin pracownik oznacza osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W konsekwencji, zdaniem organu, umowa zlecenie zawarta między przedsiębiorcą a kierowcą w dniu 8 października 2013 r. nie może być uznana za umowę o pracę. Ponadto w pkt 7 umowy zawarto odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, w sprawach nieuregulowanych umową. W odwołaniu strona przyznała, że nie zawarła z kierowcą umowy o pracę z uwagi na koszty prowadzonej działalności gospodarczej. Z materiału dowodowego nie wynika też, aby między przedsiębiorcą a kierowcą istniał spór co do treści łączącego ich stosunku prawnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego w sprawie I PZP 2/05). Odnośnie naruszenia wymienionego w załączniku nr 3 lp. 6.1.4. do ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił, że przedsiębiorca nie przeprowadził kalibracji urządzenia rejestrującego m-ki Siemens AG SV w wymaganym terminie. Według tabliczki pomiarowej ostatnia kalibracja wykonana została na pojazd o nr rej. [...], właściciel N. (Francja). Tym samym naruszono pkt 4 rozdziału VI załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, w zw. z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 13 rozporządzenia nr 3821/85. Odnośnie naruszenia określonego lp. 5.3.1 w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wskazał, że w dniu 10.10.2013r. o godz. 10:27 rozpoczął się 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca S. I. powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. Tymczasem odebrał jedynie 8 godzin i 2 minuty, tj. od godz. 2:25 dnia 11.10.2013r. do godz. 10:27 tego samego dnia. Jednocześnie kierowca nie okazał dokumentu (wykresówki, wydruku, karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. Wyjaśnił jedynie, że skrócenie odpoczynku spowodowane było podjazdem w kolejce przed kopalnią. W konsekwencji kierowca naruszył art. 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia nr 561/2006. Organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć (art. 92c ustawy o transporcie drogowym). Uznał również, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy (art. 92c ust. 1 i 2 ww. ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W tym zakresie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym, zał. nr 3 lp. 1.1, poprzez uznanie, że wykonywany był transport drogowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości w dacie kontroli wykonywany był przewóz na potrzeby własne, a kierowca S. I. był pracownikiem skarżącego. Zdaniem skarżącego, na użytek ustawy o transporcie drogowym należy uwzględnić definicję pracownika o jakiej mowa w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która obejmuje szerszy zakres, niż określony w Kodeksie pracy i dotyczy również osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym zlecenia (art. 8 ust. 2a). Kodeks pracy w art. 22 § 1 k.p., mającym charakter normy bezwzględnie obowiązującej, reguluje stosunek pracy jako wykonywanie pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę. Zatrudnienie w takich warunkach jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Do pracowników powinno się zatem zaliczać również osoby związane z przedsiębiorcą umową cywilnoprawną. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącego, przemawia orzecznictwo Sądu Najwyższego. Należało zatem przyjąć, że S. I. w dacie kontroli był pracownikiem skarżącego. Świadczył bowiem pracę osobiście, w sposób ciągły, na rzecz pracodawcy, pod jego kierownictwem. Skarżący dołączył do skargi decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2014 r., w której organ ten, w analogicznym stanie prawnym, odmówił mocy dowodowej umowie cywilnoprawnej, właśnie z uwagi na łączący strony stosunek pracy. Nie wyjaśniając należycie kwestii zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia organ naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że granice niniejszej sprawy wyznacza określone w skardze żądanie, uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1 załącznika nr 3). W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie był uprawniony do kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie objętym tą decyzją, tj. w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (lp. 5.3.1 załącznika nr 3) oraz w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (lp. 6.1.4 załącznika nr 3). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie kontroli skarżący nie legitymował się licencją na transport drogowy rzeczy, ani zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, dysponował zaś wyłącznie zaświadczeniem Starosty nr [...], wystawionym w dniu 28 kwietnia 2009 r., ważnym do dnia 27 kwietnia 2014 r., na przewozy drogowe na potrzeby własne. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że wykonywany przez kierowcę S. I. w dniu 16.10.2013r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009". Stosownie do treści art. 4 pkt 3 cyt. ustawy transportem drogowym jest krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniajacy warunków, o których mowa w pkt 4. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym termin "niezarobkowy przewóz drogowy" oznacza przewóz na potrzeby własne – każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki wymienione w tym przepisie, m.in. przewozy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (lit. a pkt 4 art. 4). W niniejszej sprawie istotna była interpretacja przez organ użytego w art. 4 pkt 4 lit a ustawy o transporcie terminu "pracownika", w rozumieniu art. 2 ustawy Kodeks pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo przyjęły, że używany do przewozu pojazd samochodowy nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, co uzasadnia stanowisko odnośnie braku podstaw do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, w aspekcie przesłanek z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Odpowiadając na zarzuty skargi należy na wstępie podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera unormowań pozwalających na przyjęcie innego znaczenia pojęcia "pracownika", niż to, które zdefiniowano w Kodeksie pracy. Kodeks pracy jest podstawowym aktem w dziedzinie prawa pracy, regulującym m.in., kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens niż w akcie podstawowym definiującym to pojęcie, tj. w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do ustawy o transporcie drogowym własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy, takiego zaś rozwiązania nie wprowadził. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. II GSK 623/08). Wbrew twierdzeniom skargi, dokonując wykładni powołanego wyżej art. 4 pkt 4 lit a nie można posługiwać się przepisami ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585), w tym art. 8 ust. 2a, stosownie do którego, za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy. W świetle tego przepisu, uznanie za pracownika również osoby wykonującej pracę na podstawie umowy zlecenia, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, ustawodawca przewidział wyłącznie na użytek tej konkretnej ustawy, a nie innych ustaw np. ustawy o transporcie drogowym. W wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. (sygn. I OSK 1655/06), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w prawie cywilnym przedmiot umowy zlecenia został ujęty wąsko, co wyraźnie ją różnicuje od umowy o pracę. Umowa zlecenia w znaczeniu sensu stricto obejmuje zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, a w znaczeniu sensu largo obejmuje czynności o charakterze faktycznym. Z tych to powodów nie można umowy zlecenia traktować jako umowy o pracę. Użycie w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym terminu "pracownik" w odróżnieniu do innych przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotem "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy (np. art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 39a ust. 1), było celowym zabiegiem ustawodawcy. To właśnie wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę (wobec wszystkich jej skutków) gwarantuje wykorzystanie dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzania i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Z tego względu również chybiony jest postulat skarżącego, aby pojęcie "pracownika" w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym wyjaśniać w oparciu o definicję pracownika zawartą w art. 8 ust. 2 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Precyzyjne określenie warunków, jakim powinien odpowiadać przewóz na potrzeby własne ma na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych, a z drugiej natomiast strony zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Podkreślić należy, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków, jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Obowiązki te, zdaniem Sądu, zostały skonstruowane w sposób precyzyjny i zrozumiały. Również w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 lit. a cyt. ustawy pojęcia "pracownik". Akta sprawy wskazują, że kierowcę ze skarżącym łączyła umowa zlecenia. Okoliczność tę potwierdza treść umowy zlecenia z dnia 8.10.2013r., dane zawarte w zgłoszeniu do ubezpieczenia, zeznania kierowcy złożone w charakterze świadka (protokół z dnia 16.10.2013r.), jak również sam skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze. Powyższa okoliczność nie była więc kwestionowana i nie istniał w tym zakresie spór pomiędzy przedsiębiorcą i zleceniobiorcą. Z tego faktu wynika, że organy administracji nie są uprawnione do oceny, iż w istocie podmioty te łączył stosunek pracy, albowiem do rozstrzygania kwestii dotyczących stosunku pracy – na tle sporów, właściwe są wyłącznie sądy powszechne w ramach powództwa o ustalenie stosunku pracy. Z tego względu sąd administracyjny kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w aspekcie zgodności z prawem nie mógłby dokonywać oceny charakteru zawartej umowy zlecenia, odmiennie od jej treści. Wskazać również należy, że przedłożona przez skarżącego decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27.05.2014r. nie wpływa na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem dotyczy innej sprawy i nie może stanowić dla niego prejudykatu. Ustalając, że w niniejszej sprawie transport wykonywany był przez osobę, która nie była pracownikiem przedsiębiorcy, organ zasadnie nie zakwalifikował tego rodzaju przewozu jako przewozu na potrzeby własne. W konsekwencji prawidłowo również wymierzono karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego nie wykazał bowiem, że wykonywany w dniu kontroli przewóz zwolniony był z obowiązku posiadania licencji. Powyższe musiało zatem skutkować nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wysokość tej kary – 8.000 zł organy ustaliły zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.