II GSK 623/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2051/07 w sprawie ze skargi J. R. – J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2051/07 oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "J." w R., karę pieniężną w wysokości 8500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, z wyłączeniem taksówek. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2007 r. w S. kontroli drogowej pojazdu marki Kamaz o numerze rejestracyjnym [...] prowadzonego przez T. C. Po rozpoznaniu odwołania, w którym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że kierowcy ze skarżącym nie łączyła umowa o pracę. Kierowca wykonywał usługę prowadzenia pojazdu na podstawie umowy zlecenia. W związku z powyższym organ przyjął, że przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nie została spełniona. Zdaniem organu, ponieważ ustawa o transporcie drogowym nie zawiera szczególnej definicji pojęcia "pracownik", zastosowanie znajduje definicja zamieszczona w art. 2 Kodeksu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący wskazał, że pojęcie "pracownik" miewa odmienne znaczenia w definicjach legalnych w aktach rangi ustawowej. Ustawa o transporcie drogowym nie kładzie nacisku na pracowniczą formę zatrudnienia wymaganą przy niezarobkowym przewozie drogowym. Skarżący wskazał, że w jego ocenie zasada prawidłowej legislacji wymaga, aby obowiązek, którego wypełnienie obwarowane jest sankcją, został wyrażony w przepisach prawa w sposób precyzyjny i wolny od wątpliwości interpretacyjnych, w sposób zrozumiały dla przeciętnego obywatela będącego odbiorcą normy prawnej. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że istotę sporu stanowi wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] marca 2007 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Zdaniem organu, zatrudnienie kierowcy T. C. na podstawie umowy zlecenia, a więc umowy cywilnoprawnej, nie pozwala na przyjęcie, iż był on pracownikiem skarżącego, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu przy braku w ustawie o transporcie drogowym definicji pojęcia "pracownik" organ prawidłowo odwołał się do legalnej definicji pojęcia "pracownik" zawartej w kodeksie pracy. W orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1976 r. (sygn. akt VI KZP 13/75, opubl. OSNKW 1976/7-8/86) Sąd Najwyższy wskazał wprost, że gdy brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94; OTK 1994/2/36) podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Sąd wskazał, że precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. W ocenie Sądu, również na przedsiębiorcy ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Wbrew zarzutom skargi obowiązki te − zdaniem Sądu − zostały skonstruowane w sposób precyzyjny i zrozumiały. Również w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 lit. a/ pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone, a następnie przestrzegane. W ocenie Sądu, gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania przewozu nie tylko przez pracowników przedsiębiorcy, to zapewne użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach ustawy. W skardze kasacyjnej J. R. zaskarżył w całości powyższy wyrok i wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym wyrażającą się nadaniu pojęciu "pracownik", którym to posługuje się komentowany przepis, znaczenia jakie pojęciu "pracownik’ nadaje przepis art. 2 kodeksu pracy. W ocenie skarżącego jest to stanowisko mylne, pomijające przyczynę wprowadzenia komentowanej regulacji prawnej i znaczenie pojęcia "pracownik" zawartego w art. 48 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą obejmujące wszelkie formy odpłatnego świadczenia pracy dla lub pod kierownictwem pracodawcy bez względu na charakter prawny stosunku prawnego. Definicja przewozu na potrzeby własne stanowi wdrożenie art. 1(1) rozporządzenia Rady WE nr 11/98 uzupełniającego rozporządzenie EWG 684/92 w sprawie wprowadzenia wspólnych zasad wykonywania międzynarodowych przewozów osób autobusami i autokarami. Przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem członek personelu osoby fizycznej lub osoby prawnej, które to pojęcie zostało zastąpione w treści art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy, pojęciem pracownika, dodatkowo wykładanym przez Sąd w bardzo wąskim zakresie. Pojęcie "członka personelu" może być tłumaczone jako pracownik, jednakże pojęcie pracownika w prawie wspólnotowym jest odmiennie definiowane aniżeli czyni się to w polskim Kodeksie pracy. Termin "pracownik" powinien być definiowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami, które charakteryzują stosunek pracy, odwołując się do praw i obowiązków osoby, o którą chodzi. Sfera, w której praca jest świadczona, oraz charakter stosunku prawnego między pracodawcą a pracownikiem pozostają bez znaczenia dla stosowania art. 48 (tak Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 66/85 Deborah Lawrie-Bium v. Kraj Badenia-Wirtembergia, Zb. Orz. 1986, s. 2121). Powyższe pokazuje, iż posłużenie się w przepisie art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy pojęciem pracownika, jako osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę, nie było celowym zamierzeniem ustawodawcy, gdyż nie wymagały tego wdrażane przepisy unijne. Art. 3041 Kodeksu pracy pojawia się jako wyraz zapewnienia zgodności prawodawstwa krajowego z unijnym, a konkretnie zgodności z Dyrektywą nr 89/391/EWG. Definiuje ona pracownika jako "każdą osobę zatrudnioną przez pracodawcę, włączając w to praktykantów i stażystów, z wyłączeniem służby domowej", a pracodawcę jako "każdą osobę fizyczną lub prawną, która pozostaje w stosunku zatrudnienia z pracownikiem i ponosi odpowiedzialność za zakład pracy lub przedsiębiorstwo" (art. 3 lit. a i b). Dyrektywa nr 89/391/EWG ma więc zastosowanie do wszystkich stosunków prawnych, w ramach których jest świadczona praca zarobkowa na rzecz innego podmiotu. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że nasz Kodeks pracy nie pozostaje obojętny wobec wpływów prawa unijnego i pomimo utrzymywania dotychczasowej definicji pracownika w przepisie art. 2 k.p., coraz więcej rozwiązań właściwych stosunkowi pracy obejmuje swoim zakresem szereg innych form zarobkowego świadczenia pracy nie opartych na umowie o pracę czy innych formach wymienionych w tym przepisie. Wbrew twierdzeniu Sądu, pojęcie pracownika straciło na czytelności i może być rozumiane w sposób szeroki, jak to ma miejsce na gruncie prawa unijnego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na fakt pominięcia w uzasadnieniu wyroku sygnalizowanego w skardze problemu zgodności z Konstytucją stanowiska co do wykładni komentowanego pojęcia "pracownik". Ustawa o transporcie drogowym reglamentuje określoną dziedzinę życia, wymuszając zachowanie prawidłowej postawy przez obywateli, sankcją pieniężną. Ograniczenie wolności jednostki, poprzez ustawowe narzucenie określonych nakazów czy zakazów, musi być precyzyjne. Obywatel musi wiedzieć gdzie kończy się legalizm a zaczyna bezprawie. Skoro ustawodawca nie konkretyzuje określonego pojęcia posługując się pojęciami niejednoznacznymi i stosuje sankcje wobec obywateli za ich nienależyte w swoim rozumieniu zachowanie, łamie konstytucyjną zasadę państwa prawnego wyrażoną w przepisie art. 2 Konstytucji RP i wywodzone z niej zasady poprawnej legislacji i dostatecznej określoności oraz zasadę określania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wyrażoną w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, która w tej sprawie nie występuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, opubl. Lex 323453). Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Oceniając sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym, wyrażającą się w nadaniu pojęciu "pracownik", którym to posługuje się komentowany przepis, znaczenia jakie pojęciu "pracownik" nadaje przepis art. 2 Kodeksu pracy, stwierdzić należy, że jest on nietrafny. W art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym wymieniony jest warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Wskazany przepis posługuje się pojęciem "pracownik", którego ustawa o transporcie drogowym nie definiuje. Definicję pojęcia "pracownika" zawiera art. 2 Kodeksu pracy, tj. akt prawny regulujący kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens niż w akcie podstawowym definiującym to pojęcie, tj. w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do ustawy o transporcie drogowym własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 165/08, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08). Odmiennego stanowiska nie uzasadnia odwoływanie się do regulacji zawartych w art. 3041 Kodeksu pracy i wskazywanie na zacieranie się różnic pomiędzy stosunkiem pracy a cywilnoprawnymi umowami, których przedmiotem jest świadczenie pracy czy usług. Regulacja zawarta w ostatnio powołanym przepisie Kodeksu pracy nawiązuje do dyrektywy Rady Wspólnoty z 12 czerwca 1989 r. Nr 89/391/EWG, dotyczącej realizacji przedsięwzięć mających na celu poprawę bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników podczas pracy. Okoliczność, że pracodawca w myśl art. 3041 Kodeksu pracy powinien informować i wymagać od osób wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy przestrzegania obowiązków, o których mowa w art. 211 Kodeksu pracy (tj. przestrzeganie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy) nie oznacza, że przy wykładni terminu "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym należy nie uwzględniać definicji tego terminu wynikającej z art. 2 Kodeksu pracy. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej dodać wypada, że użycie w art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym terminu "pracownik" w odróżnieniu do innych przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotem "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy (np. art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 39a ust. 1), było celowym zabiegiem ustawodawcy. To właśnie bowiem wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę (wobec wszystkich jej skutków) gwarantuje wykorzystanie dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego − przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzania i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Należy też podkreślić, wobec sugestii zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do prawidłowości wykładni omawianego przepisu z Konstytucją, że umowa o pracę z uwagi na różne jej odmiany (art. 25 § 1 i § 2 Kodeksu pracy) zapewnia możliwość jej dostosowania do potrzeb każdego rodzaju przedsiębiorcy (niezależnie od wielkości prowadzonej przez niego działalności), chcącego zatrudnić kierowcę w celu wykonywania w ramach przedsiębiorstwa przewozu na własne potrzeby. Wobec wyraźnych regulacji zawartych w art. 2 Kodeksu pracy, nie można uznać za pracownika w rozumieniu powołanego przepisu osób, które wykonują pracę na podstawie np. umowy o dzieło czy umowy zlecenia, gdyż te rodzaje umów regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy wielokrotnie podkreślał, że świadczenie pracy na podstawie umowy zlecenia nie może prowadzić do wykonywania pracy w warunkach podporządkowania, co odróżnia te umowy od umów o pracę (por. wyrok SN z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt I PKN 307/99, opubl. OSN – Zbiór Urzędowy 2001, Nr 7, poz. 214). Trudno też uznać, jak to sugeruje autor skargi kasacyjnej, że termin "pracownik" użyty w art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym nie powinien być wykładany przy uwzględnieniu regulacji z art. 2 Kodeksu pracy, tj. pojęcia niejednoznacznego. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odwołując się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (sygn. akt K 2/94, OTK 1994/2/36), kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Tym samym brak podstaw do uznania, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia omawianej normy prawnej łamie zasady zawarte w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej kwestionując wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym dotyczącą pojęcia "pracownik" zarzucił, że Sąd nie uwzględnił w swoim stanowisku przyczyny wprowadzenia do omawianej ustawy przedmiotowej regulacji prawnej i znaczenia pojęcia "pracownika" zawartego w art. 48 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą obejmującego wszelkie formy odpłatnego świadczenia pracy dla lub pod kierownictwem pracodawcy bez względu na charakter prawny stosunku prawnego. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Rozporządzenie Rady EWG Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. o wprowadzeniu wspólnych zasad dla międzynarodowych przewozów osób autobusami i autokarami i zmieniające je rozporządzenie Rady WE nr 11/08 z dnia 11 grudnia 1997 r. zawiera pojęcie "operacje transportowe prowadzone na rachunek własny", w którym użyto m.in. termin "członek personelu". Kasator odwołując się do celu wprowadzenia nowych uregulowań w zakresie transportu drogowego stwierdził wprost, że niewątpliwie pojęcie "członka personelu" może być tłumaczone jako "pracownik". Tym samym, wobec jednoznaczności powyższych sformułowań, przyjąć należy, że kasator nie zakwestionował wykładni terminu "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym w aspekcie unormowań wspólnotowych zawartych w cyt. rozporządzeniu Rady nr 684/92 zmienionym rozporządzeniem Rady nr 11/08. Dodać wypada, odnosząc się do powyższych rozważań, że celem ustawodawcy polskiego nie było przeniesienie poszczególnych pojęć zawartych w prawie wspólnotowym bezpośrednio do ustawy o transporcie drogowym, lecz ustawa ta miała przygotować podstawy prawne i instytucjonalne do bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych przez m.in. stworzenie odpowiedniego polskim warunkom pojęcia "przewozu na potrzeby własne". Kasator w dalszej argumentacji zarzuca natomiast, że pojecie "pracownika" użyte w art. 4 pkt 4 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym jest odmiennie definiowane w prawie wspólnotowym niż w Kodeksie pracy. Kasator odwołuje się w tym względzie do art. 48 Traktatu, którego treści wprost nie przywołuje. Nie wskazuje też żadnej jednostki redakcyjnej powoływanego przepisu, z brzmienia której można by wyprowadzić znaczenie pojęcia pracownika o treści przedstawionej w petitum skargi kasacyjnej. Powołany przepis składa się (w wersji wskazanej w skardze) z czterech ustępów, przy czym ustęp trzeci składa się z kolejnych czterech podpunktów. Żadna z tych norm prawnych nie definiuje pojęcia pracownika, a jedynie używa tego terminu. Dodać zatem należy, że omawiany przepis (obecnie art. 39) regulujący zasadę swobodnego przepływu pracowników dotyczy pracowników tzw. zależnych, tzn. osób, które za wynagrodzeniem świadczą pracę mającą wartość gospodarczą na rzecz pracodawcy i w tym zakresie podlegają jego poleceniom. Zasady dotyczące przemieszczania się pracowników są uregulowane w przepisie art. 39−42 TWE. Na gruncie tych zatem uregulowań w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dokonano stosownego wyjaśnienia pojęcia "pracownika". W świetle orzecznictwa ETS pracownikiem jest osoba wykonująca pracę przez określony czas na rzecz i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie (por. R. Skubisz "Orzecznictwo ETS" wyd. C.H. Beck str. 114 i n.). Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.