II SA/Ke 949/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...], utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję własną wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 27.05.2015r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat stolarski - wyrób mebli z gotowych prefabrykatów o przerobie ok. 200 m² gotowych płyt meblowych miesięcznie wraz z przyłączem elektrycznym, kanalizacji sanitarnej do projektowanego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, rozbudową istniejącego przyłącza wodociągowego oraz budową zewnętrznej sieci instalacji elektrycznej i wodociągowej na działce nr ewid. [...]. Decyzją z dnia 15.09.2015r. znak: SKO. PZ-71/2771/185/2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji, wskazując m. in. że: - z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22.11.2013r. wynika, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż wynikający z decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji budynku określonej w pozwoleniu na budowę, wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19.07.1993r. tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy na posesji [...] przy [...] został wykonany, w związku z czym postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w tym przedmiocie zostało zakończone. Z akt sprawy wynika, że aktualnie organ nadzoru budowlanego wyegzekwował obowiązki nałożone na B i M. L. i nie prowadzi żadnego postępowania w tej sprawie; - organ I instancji, wyznaczając granice obszaru analizowanego nie naruszył treści obowiązujących w tym zakresie przepisów; - zasadna jest argumentacja organu I instancji, dotycząca racjonalności urbanistycznej granic wyznaczonego obszaru analizowanego, przy czym w związku z tym, iż 60-cio metrowy obszar analizowany w kierunku południowym i wschodnim obejmował część działki nr ewid. A z istniejącą zabudową produkcyjną, obszar ten powiększono w celu objęcia granicami terenu inwestycji tej zabudowy; - w konsekwencji, w związku z istnieniem zabudowy produkcyjnej po przeciwnej stronie drogi obsługującej teren inwestycji na działce nr ewid. A, teren inwestycji został powiększony w kierunku południowym i wschodnim w taki sposób, aby obejmował on budynek produkcyjny, a nie tylko część działki na której został w/w budynek produkcyjny usytuowany; - z nadesłanych akt sprawy organu I instancji wynika, iż obiekt ten powstał na podstawie pozwolenia na budowę; - działka nr ewid. A z istniejącą zabudową produkcyjną dostępna jest z tej samej drogi publicznej, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji objęty wnioskiem B. i M. L., a przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa; - zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy dokumentuje, iż parametry nowej zabudowy dostosowane zostały do zabudowy istniejącej; - wbrew twierdzeniom odwołania wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 332/01 nie przesądza o braku możliwości aktualnego orzekania w przedmiocie rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19.07.1993r., gdyż aktualne postępowanie prowadzone jest w zmienionym stanie prawnym i faktycznym. Pismem z dnia 29.02.2016r. [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Kolegium z dnia 15.09.2015r. Jako podstawę prawną wznowienia strona wskazała art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podkreślając że decyzja Kolegium oparta została na ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia 19.09.2013r. Tymczasem WSA w Warszawie uchylił aktualnie uprawomocnionym wyrokiem z dnia 4.12.2015r. sygn. akt VII SA/Wa 900/15 decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 25.02.2015r., utrzymującą w mocy ww. decyzję WINB w [...] z dnia 19.09.2013r. Sporny budynek, zdaniem strony, nie posiada ważnego pozwolenia na budowę i nie istnieje prawnie – co w świetle prawa czyni go bezwartościowym. W odniesieniu do postępowania przed organami nadzoru budowlanego, na jakie powołuje się wnioskodawczyni, organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 11.06.2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) nakazał B. i M. L. doprowadzenie obiektu budynku warsztatowego zlokalizowanego na terenie posesji [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji budynku określonej w pozwoleniu na budowę wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19.07.1993r. tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy na terenie posesji [...], jednocześnie nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 19.09.2013r. WINB uchylił ww. decyzję PINB z dnia 11.06.2013r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 25.02.2015r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23.12.2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji ŚWINB. Wyrokiem z dnia 4.12.2015r. o sygn. akt VII SA/Wa 900/15 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia 25.02.2015r. Postanowieniem z dnia 28.04.2016r. Kolegium, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 149 K.p.a., wznowiło – na wniosek [...] – postępowanie zakończone ww. decyzją własną z dnia 15.09.2015r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 K.p.a. Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji dotychczasowej z dnia 15.09.2015r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27.05.2015r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat stolarski - wyrób mebli z gotowych prefabrykatów o przerobie ok. 200m² gotowych płyt meblowych miesięcznie wraz z przyłączem elektrycznym, kanalizacji sanitarnej do projektowanego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, rozbudową istniejącego przyłącza wodociągowego oraz budową zewnętrznej sieci instalacji elektrycznej i wodociągowej, na działce nr ewid. [...]. Organ nie stwierdził bowiem podstaw do uchylenia kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia 30.05.2016r. wniosła [...], zarzucając że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagają gruntownego zweryfikowania, gdyż zdecydowanie odbiegają od istoty zagadnienia objętego i rozstrzygniętego decyzją – z uwagi na ustalenie warunków zabudowy dla budynku już istniejącego, w tym przypadku zrealizowanego w trybie samowoli budowlanej z naruszeniem ustaleń szczegółowych wówczas obowiązującego m.p.z.p. W ocenie strony, skoro nie została rozstrzygnięta przez nadzór budowlany kwestia dotycząca istnienia tego obiektu, to dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii możliwe będzie wydawanie decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie – opisaną na wstępie decyzją z dnia 16.08.2016r. – nie podzieliło stanowiska wnioskodawczyni o tym, że decyzja Kolegium z dnia 15.09.2015r. była zależna od decyzji organu nadzoru budowlanego oraz orzeczenia sądowego dotyczącego decyzji organów nadzoru budowlanego. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji GINB z dnia 25.02.2015r. nie zniosło bowiem skutków ostatecznej decyzji administracyjnej WINB. Decyzja GINB nie wywołała nowych skutków prawnych dla istniejącego budynku, objętego postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja WINB z dnia 19.09.2013r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i nigdy nie została uchylona ani zmieniona. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy powoduje, że wskazana we wniosku o wznowienie postępowania decyzja ŚWINB z dnia 19.09.2013r. nie mieści się w przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., ponieważ decyzja ta nie została w żadnym czasie uchylona, zmieniona, nie została też stwierdzona jej nieważność. Rozstrzygnięcie Kolegium nie było także uzależnione od wskazanej przez wnioskodawczynię, uchylonej obecnie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 900/15 decyzji GINB z dnia 25 lutego 2015r., która została wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. To ostatnie rozstrzygnięcie nie stanowiło zatem decyzji, na podstawie której Kolegium wydało decyzję w trybie odwoławczym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, w ocenie organu, pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, zapadłej w całkowicie odrębnym postępowaniu w trybie nadzoru budowlanego i na podstawie odrębnych i przepisów prawa – dotyczącej nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniej funkcji budynku – nie istnieje związek przyczynowy tego typu, że treść decyzji o warunkach zabudowy uzależniona jest od decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, tzn. bez której nie mogłaby zostać wydana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę do WSA wniosła [...], domagając się "wycofania przez Sąd z obiegu prawnego w uznanym przez Sąd właściwym trybie" zaskarżonej decyzji Kolegium w [...] z dnia [...] decyzji Kolegium z dnia [...] rażąco naruszających prawo poprzez nie dostrzeżenie wadliwości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27.05.2015r. oraz w konsekwencji decyzji tego ostatniego organu z dnia 27.05.2015r. Zdaniem strony wadliwość decyzji organu I instancji stanowi rozstrzyganie zagadnienia wtórnego – jakim jest rozbudowa i przebudowa budynku w celu umożliwienia jego funkcjonowania w zamierzonym charakterze produkcyjnym bez uwzględnienia faktu dotychczasowego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – jakim jest właśnie dopuszczalność funkcjonowania tego budynku w charakterze produkcyjnym w jego samowolnym kształcie i usytuowaniu – które to zagadnienie wstępne zostało negatywnie prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 9.02.2005r. sygn. akt II SA/Kr 332/01. Na podstawie powyższego wyroku Burmistrz Miasta i Gminy [...] miał ustawowy obowiązek podjąć postępowanie znak: AB-7331/428/99r. i wydać ponowną decyzję zgodną z tym wyrokiem, tzn. niedopuszczającą do funkcjonowania ww. budynku w charakterze produkcyjnym. Natomiast w wyniku świadomego braku podjęcia tego postępowania i niewydania zgodnego z ww. wyrokiem rozstrzygnięcia ostatecznie zamykającego sprawę, aktualnie, po wielu latach, ma miejsce pozbawione podstawy prawnej ponowne rozważanie prawomocnie rozstrzygniętej przez Sąd sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając że wyrok z dnia 9.02.2005r. sygn. akt II SA/Kr 332/01 – którym WSA w Krakowie uchylił decyzję Kolegium z dnia 22.12.2000r. oraz poprzedzające ją decyzje Kolegium z dnia 14.11.2000r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 18.01.2000r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 2392/4 położonej [...]– dotyczył innego postępowania prowadzonego z wniosku M. L. z dnia 30.12.1999r. Wobec uchylenia ww. decyzji z dnia 18.01.2000r. do rozpoznania pozostał wniosek inwestora z dnia 30.12.1999r. Następnie, w związku z wycofaniem przez inwestora M. L. (pismem z dnia 18.02.2008r.) wniosku z dnia 30.12.1999r. oraz żądaniem umorzenia tego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 20.02.2008r. umorzył postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich na działce nr ewid. [...] przy [...] – jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia 5.06.2008r. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ przyznał, że istotnie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie przeprowadził postępowania w nowym stanie prawnym, zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 332/01 – z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wycofany. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, WSA w Krakowie nie zajął przesądzającego stanowiska dotyczącego braku możliwości istnienia obiektu, a jedynie wskazał na konieczność ustalenia zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Natomiast aktualnie obowiązujący stan prawny – obowiązywanie m.p.z.p. – wyklucza wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji dotychczasowej z dnia 15.09.2015r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27.05.2015r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat stolarski - wyrób mebli z gotowych prefabrykatów o przerobie ok. 200m² gotowych płyt meblowych miesięcznie wraz z przyłączem elektrycznym, kanalizacji sanitarnej do projektowanego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, rozbudową istniejącego przyłącza wodociągowego oraz budową zewnętrznej sieci instalacji elektrycznej i wodociągowej, na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy we wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., podnosząc że decyzja Kolegium oparta została na ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia 19.09.2013r. Tymczasem WSA w Warszawie uchylił aktualnie uprawomocnionym wyrokiem z dnia 4.12.2015r. sygn. akt VII SA/Wa 900/15 decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej GINB) z dnia 25.02.2015r., utrzymującą w mocy ww. decyzję ŚWINB w [...] z dnia 19.09.2013r. Sporny budynek, zdaniem strony, nie posiada ważnego pozwolenia na budowę i nie istnieje prawnie – co w świetle prawa czyni go bezwartościowym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. chodzi o sytuacje, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Chodzi o taką zależność, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Termin "w oparciu" użyty w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jest bowiem tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,,kompetentnym" rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, Lex nr 564152). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. zachodzi wówczas gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu " użytego w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Po pierwsze. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej decyzja Kolegium z dnia [...] nie została oparta wprost na decyzji WINB, gdyż została wydana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz K.p.a. Decyzja Kolegium nie było także uzależniona od uchylonej obecnie wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 900/15 decyzji GINB z dnia 25 lutego 2015r., wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. Jak trafnie bowiem wskazuje Kolegium to ostatnie rozstrzygnięcie nie stanowiło decyzji na podstawie której organ wydał decyzję w trybie odwoławczym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po drugie. Z akt sprawy wynika również, że decyzja WINB z dnia 19.09.2013r. funkcjonuje nadal w obrocie prawnym. Nie została bowiem uchylona, zmieniona, czy też stwierdzona jej nieważność. Jak słusznie podniosło Kolegium - uchylenie przez sąd administracyjny decyzji GINB z dnia 25.02.2015r. nie zniosło bowiem skutków ostatecznej decyzji administracyjnej ŚWINB. Decyzja GINB nie wywołała nowych skutków prawnych dla istniejącego budynku, objętego postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Reasumując. Stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wskazuje, że powoływana przez stronę decyzja WINB z dnia 19.09.2013r. nie została w żadnym czasie uchylona, zmieniona, nie została też stwierdzona jej nieważność. W obrocie prawnym funkcjonowała również decyzja GINB z 23.12.2014r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 19.09.2013r. Tym samym nie została spełniona żadna z przesłanek wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a wskazywana we wniosku o wznowienie postępowania, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.