II SA/Ke 974/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Masłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 września 2020 r. znak: PNK.I.4130.43.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na wiceprzewodniczącego rady gminy oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 września 2020 r. znak: PNK.I.4130.43.2020 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Masłów nr XXIII/259/2020 z dnia 30 lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi znak: S.1510.5.2020 z dnia 2 marca 2020 r. na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Masłów. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 231 § 1 K.p.a. z uwagi na niepodjęcie uchwały o przekazaniu skargi do rozpoznania organowi właściwemu do jej rozpoznania oraz art. 238 § 1 K.p.a. z uwagi na nie zawarcie w niej wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewoda przytoczył również treść art. 229 pkt 3 K.p.a., argumentując że żaden przepis prawa nie normuje wprost kompetencji do rozpoznawania skarg na działalność i zadania przewodniczącego rady gminy. Kompetencji takiej nie normują też inne punkty art. 229 K.p.a., ani przepisy szczególne. Natomiast w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, iż w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego bezpośrednio nie wyraził. Skoro art. 229 pkt 1, 3 K.p.a. nie wskazują bezpośrednio podmiotu kompetentnego do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) nie można jej domniemywać w oparciu o te właśnie przepisy. Nie jest to jednak luka w prawie, polegającą na braku normy prawnej niezbędnej do zastosowania instytucji prawnej skargi z art. 227 K.p.a. – o czym decyduje usytuowanie przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy w strukturze organizacyjnej rady gminy. Obok wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) jedynie rada gminy jest jedynym organem gminy (art. 11 a ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła Gmina Masłów, domagając się uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego i podnosząc, że zawarte w uchwale upoważnienie do przekazania skargi oraz fakt przekazania skargi były organowi nadzoru znane w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdarzenia te stanowią element stanu faktycznego, który należało uwzględnić w stanie faktycznym – o czym nie ma wzmianki, co oznacza naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. Ponadto organ nadzoru pominął znane z urzędu fakty związane ze skargą, którą złożono w dniu 7 lipca 2020 r. W tym odrębnym postępowaniu skargowym Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z dnia 27 lipca 2020 r., skierowanym do Rady Gminy Masłów, stwierdził, że: - organem właściwym do rozpatrzenia skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Masłów będzie Wojewoda Świętokrzyski, - skarga winna podlegać przekazaniu w terminie 7 dni, - należy przestrzegać zasad i terminów na przekazywanie spraw wg właściwości rzeczowej. Ponadto rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew art. 91 ust. 1 u.s.g., nie zawiera także oceny ciężaru gatunkowego (rodzaju) naruszeń prawa, a tym samym nie sporządzono uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego. Organ nadzoru nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje uzasadnienie zakwestionowanej uchwały za niewystarczające i nie wskazał przepisu, który definiowałby zakres cyt. "wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego", zwłaszcza w sytuacji gdy uzasadnienie uchwały zawiera stanowisko Rady w zakresie kwalifikacji skargi, kompetencji do merytorycznego załatwienia skargi, przekazania skargi, upoważnienia do przekazania skargi. Natomiast Rada nie załatwiła skargi merytorycznie, gdyż stwierdziła brak własnych kompetencji w tym zakresie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skargi na działania przewodniczącego/wiceprzewodniczącego rady gminy stanowią skargę na działania rady gminy, w konsekwencji skarga wniesiona na wiceprzewodniczącego rady jest skargą na radę gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Przesłanki kontroli legalności zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 u.s.g. zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z akt sprawy niniejszej wynika, że termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzeń takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX 25639). Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd obowiązany jest badać treść tej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście podjęty akt w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Podejmowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej musi odbywać się w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Przypomnieć bowiem trzeba, że organ stanowiący jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (tak: NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt. I OSK 1066/17 i z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz. 51 oraz P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Zgodnie z art. 229 pkt 1 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda jest więc organem właściwym do rozpoznania skargi z art. 227 K.p.a. na wykonywanie zadań i działalność między innymi rady gminy, chyba, że skarga dotyczy spraw finansowych. Stosownie do unormowania art. 229 pkt 3 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg rada gminy jest właściwa do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). W tym miejscu podkreślić trzeba, że żaden z powyższych przepisów nie normuje expressis verbis kompetencji do rozpoznawania skarg na działalność i zadania przewodniczącego/wiceprzewodniczącego rady gminy. Kompetencji takiej nie normują również inne punkty art. 229 K.p.a., ani przepisy szczególne. W orzecznictwie, jak i doktrynie prawa utrwalony jest pogląd, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, iż w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego bezpośrednio nie wyraził (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r. o sygn. akt W 7/94, OTK 1994/1/23). W rezultacie, mając na uwadze że art. 229 pkt 1, 3 K.p.a. nie wskazują bezpośrednio podmiotu kompetentnego do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego/wiceprzewodniczącego rady gminy, nie można w tym zakresie – w oparciu o te właśnie przepisy – domniemywać właściwości rady gminy. Nie jest to jednak, jak trafnie zauważył organ nadzoru, luka w prawie polegającą na braku normy prawnej niezbędnej do zastosowania instytucji prawnej skargi z art. 227 K.p.a. O prawidłowości tego stanowiska przesądza usytuowanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy w strukturze organizacyjnej gminy – której nie są jednak organami. Jak wynika z art. 11a ust. 1 pkt 1, 2 u.s.g. jedynie wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) oraz rada gminy są organami gminy. Natomiast organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 21 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy normuje więc materię ustrojową gminy w takim zakresie, w jakim nie czynią tego ustawy. Przewodniczącego rady gminy oraz od jednego do trzech wiceprzewodniczących rada gminy wybiera z pośród swoich członków bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1). Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Do wykonywania tych zadań przewodniczący może wyznaczyć wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Przewodniczący jak i wiceprzewodniczący mogą zostać odwołani przez radę gminy bądź złożyć rezygnacje z pełnionej funkcji. O odwołaniu jak i przyjęciu rezygnacji decyduje rada gminy (art. 19 ust. 4 i 5 u.s.g.). Jak już wskazano, wyłącznym zadaniem przewodniczącego, jak i wiceprzewodniczących jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady, przez co należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak na przykład przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje więc jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001 r. o sygn. akt II SA 1525/00, LEX nr 54148). Wobec wyraźnej regulacji zawartej w tym przepisie nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu (i wiceprzewodniczącemu) rady gminy jakichkolwiek innych uprawnień np. w statucie gminy. Przewodniczący rady wykonuje swoje zadania za pomocą biura rady lub innej komórki organizacyjnej wchodzącej w skład urzędu gminy, nie ma jednak uprawnień do nadzorowania pracy tego biura, bowiem kierownikiem urzędu gminy jest wójt i to jemu podlegają wszyscy zatrudnieni tam pracownicy, łącznie z tymi, którzy zajmują się obsługą rady gminy, jej przewodniczącego i komisji (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1996 r., sygn. akt IV SA 695/96, Wokanda 1996/12/46). Tym samym nie jest dopuszczalne utworzenie np. na potrzeby obsługi działalności rady kancelarii, czy biura rady gminy jako odrębnego zakładu pracy podporządkowanego jej przewodniczącemu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 1997 r., sygn. akt II SA 1885/96, Wspólnota 1998/13/26). Przewodniczącego rady nie można zatem uznać za organ wewnętrzny rady gminy, nie może także bez upoważnienia rady reprezentować gminy na zewnątrz. Funkcja ta jest bowiem zastrzeżona dla wójta (art. 31 u.s.g.). W orzecznictwie podkreśla się, że przewodniczący rady gminy nie może sam udzielać upoważnienia do reprezentowania rady na przykład radcy prawnemu, może natomiast reprezentować radę na zewnątrz, jeśli posiada pochodzące od niej stosowne upoważnienie (art. 32 u.s.g.). Z powyższych wywodów wynika, że działalność i uprawnienia przewodniczącego (i wiceprzewodniczącego) rady gminy są nierozerwalnie powiązana z działalnością i trybem funkcjonowania rady gminy (np. prawo zwoływania sesji rady wynika z trybu jej pracy). Tym samym ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy. Wniosek ten uzasadnia i to, że do wyłącznej kompetencji rady należy odwołanie przewodniczącego. W rezultacie w świetle unormowania art. 229 pkt 1 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) jest wojewoda (por. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Lu 1184/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA) Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że cyt.: - "Wiceprzewodniczący Rady Gminy nie jest organem ani pracownikiem organu", - "działalności Pana Pedrycza jako Wiceprzewodniczącego Rady nie można oddzielić od oceny działalności całego organu, jakim jest Rada Gminy", - "Rada Gminy nie może zaś sama rozpatrywać skarg na siebie", - "i upoważniono Przewodniczącego Rady Gminy do przekazania skargi Wojewodzie Świętokrzyskiemu" to wbrew powyższej argumentacji, w podjętym rozstrzygnięciu (§ 1 zaskarżonej uchwały) w niedopuszczalny – merytoryczny – sposób postanowiono że cyt.: "nie uwzględnia się skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Masłów". W tym zakresie, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, dla kontroli legalności danego aktu (w niniejszej sprawie sprawowanej przez organ nadzoru) decydujące znaczenie ma dyspozytywna treść podjętego w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia, nie zaś jego uzasadnienie. Ponadto, niezależnie od przedstawionych przez Sąd wywodów, przesądzających – wobec kwalifikowanej wady przedmiotowego aktu (brak podstawy prawnej do jego podjęcia) – o prawidłowości stwierdzenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego nieważności ww. uchwały, wskazać również trzeba na jej wewnętrzną sprzeczność, co nie pozwala aby mogła ostać się w obrocie prawnym. Brak zarazem podstaw by zastosować w niniejszej sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g. i uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa. W rezultacie, z uwagi na treść podjętego w uchwale rozstrzygnięcia, nie mogła odnieść skutku obszerna argumentacja skargi Gminy Masłów co do ostatecznego przekazania skargi Wojewodzie Świętokrzyskiemu (w dniu 17 sierpnia 2020 r.), nieuwzględnienia tej okoliczności w stanie faktycznym sprawy oraz braku oceny ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa. W tym ostatnim zakresie nie sposób zakwestionować argumentacji organu nadzoru, powołującego się na naruszenie przez Radę Gminy art. 231 § 1 K.p.a., który dotyczy sytuacji, gdy organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia. Pomimo zawarcia w końcowej części uzasadnienia uchwały wskazań co do dalszego "przekazania skargi Wojewodzie Świętokrzyskiemu" uchwały, wbrew treści tego przepisu uchwalono bowiem – w sposób merytoryczny, że "nie uwzględnia się skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Masłów", wskazując w uzasadnieniu cyt.: - na "personalny charakter skargi", - że "skarga nie może być kwalifikowana jako dotycząca Rady Gminy i podlegać przekazaniu do innego organu zgodnie z właściwością". Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.