II SA/Ke 983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 16 września 2016 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. z dnia 25 lipca 2016 r., znak: PINB-NB.5140.1.11.2016.PB nakazującej Gminie S. usunięcie w terminie do dnia 14 października 2016 r. stwierdzonych nieprawidłowości w budynku wielorodzinnym w S. przy ul. H. 8, tj.: • zaprojektować i dobudować kominy, wykonać wentylację oraz wykonać prawidłowe podłączenia urządzeń grzewczych w kuchni lokali nr 1, 2, 2B, 2A, 3, 5, w pokoju lokali nr 1, 5 oraz w łazience lokali nr 2, 2B, 3, 5; • przebudować trzon kuchenny i piec kaflowy oraz uszczelnić włącze do pieca kaflowego przy rurze zapiecowej w lokalu nr 3A; • wymienić ławy kominiarskie, wykonać drabinę do włazu dachowego; • zapewnić skuteczną ochronę przeciwpożarową przez szybkie wyłączenie w lokalach nr 2, 2B, 3, 3A, 4, 5, 6, 9; • wykonać poprawną instalację ochronną w lokalach nr 2, 2B, 2, 3, 3A, 4, 5, 6, 9; • zainstalować prawidłową tablicę zasilającą w lokalach nr 3, 3A, 4, 5, 6, z zastrzeżeniem, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie poinformować Inspektorat oraz przedłożyć protokół potwierdzający usunięcie ww. nieprawidłowości, sporządzony przez osobę posiadającą wymagane przepisami uprawnienia, – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania ww. robót remontowych i określił nowy termin wykonania ww. robót remontowych do dnia 31 grudnia 2016 r.; – w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 24 maja 2016 r., w związku z pismem mieszkańców kamienicy przy ul. H. 8 w S., organ I instancji wezwał właściciela budynku – Gminę S., do przedłożenia książki obiektu, a także protokołów kontroli okresowych stanu technicznego. Przy piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. Gmina S. złożyła protokół nr 61 z dnia 18 marca 2015 r. w okresowej kontroli przewodów kominowych, w którym zalecono: zaprojektowanie i dobudowanie kominów, wykonanie wentylacji oraz prawidłowego podłączenia urządzeń grzewczych: w kuchni lokali nr 1, 2, 2B, 2A, 3, 5, w pokoju lokali nr 1, 5 oraz w łazience lokali nr 2, 2B, 3, 5; przebudowanie trzonu kuchennego i piec kaflowy oraz uszczelnienie włącza do pieca kaflowego przy rurze zapiecowej w lokalu nr 3A; na dachu – wymianę ław kominiarskich i wykonanie drabiny do włazu dachowego. Dodatkowo złożono 8 protokołów z dnia 8, 10 i 12 marca 2012 r. z badań skuteczności ochrony przeciwpożarowej przez samoczynne wyłączenie zasilania w obwodach z zabezpieczeniem przetężeniowym, w których stwierdzono, że instalacje te i urządzenia nie spełniają wymogów aktualnych norm i przepisów. W dniu 23 czerwca 2016 r. pracownicy PINB w S. dokonali kontroli w przedmiotowym budynku, w toku której ustalono, że usterki stwierdzone w protokole kominiarskim z dnia 18 marca 2015 r. nie zostały usunięte. Nie zostały również usunięte usterki dotyczące instalacji elektrycznej. W konsekwencji, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 lipca 2016 r. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 66 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("UPb"), stwierdził, że Gmina S. dopuściła do sytuacji, w której przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Świadczą o tym treść protokołu kominiarskiego z dnia 18 marca 2015 r., 8 protokołów sporządzonych od 8 do 12 marca 2012 r., a także protokół kontroli PINB z dnia 23 czerwca 2016 r. i załączone do niego fotografie. Użytkowanie instalacji elektrycznej, urządzeń kominowych i podłączeń spalinowych, wentylacyjnych oraz dymowych powoduje więc niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Jednocześnie organ odwoławczy uznał wyznaczony przez PINB termin za zbyt krótki, wyznaczył więc inny korzystając z uprawnień, jakie daje Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina S. zarzuciła organom obu instancji naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez pominięcie opinii biegłego i nieustalenie, czy nieodpowiedni stan techniczny nie wynika z niewłaściwego użytkowania; b) art. 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wyznaczeniu terminu do wykonania prac remontowych okresu zimowego, w sytuacji gdy większość prac wykonywana będzie na zewnątrz budynku; 2) prawa materialnego, tj.: a) art. 66 ust. 1 UPb poprzez objęcie decyzją budynku przeznaczonego do rozbiórki, którego mieszkańcy zostaną przeniesieni do nowo wybudowanego budynku przy ul. K. w S.. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu dodatkowo podniesiono, że przepis art. 66 ust. 1 UPb zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, nie zaś na wykonywanie prac wymagających pozwolenia na budowę. Ponadto Gmina jako jednostka sektora finansów publicznych, przy zamawianiu robót budowlanych zobowiązana jest stosować ustawę Prawo zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej postępując zgodnie z procedurami przewidzianymi w tej ustawie niemożliwe jest dochowanie terminu wyznaczonego przez organ. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego z dnia 16 września 2016r. nakazująca Gminie S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku wielorodzinnym w S. przy ul. H. 8 w nowym terminie tj. do dnia 31 grudnia 2016r. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji organu II instancji stanowił art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (pkt 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Brzmienie art. 66 ust. 1 Upb prowadzi do wniosku, iż stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiednie nakazy. Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przekonaiu Sądu w niniejszej sprawie organy administracji ustaliły w sposób prawidłowy i kompletny stan faktyczny, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowo ustalono, iż budynek położony w S. przy ul. H. 8 znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Świadczą o tym treść protokołu kominiarskiego z dnia 18 marca 2015 r., 8 protokołów sporządzonych od 8 do 12 marca 2012 r., a także protokół kontroli PINB z dnia 23 czerwca 2016 r. i załączone do niego fotografie. Analiza w/w protokołów pozwala na zajecie jednoznacznego stanowiska, iż użytkowanie instalacji elektrycznej, urządzeń kominowych i podłączeń spalinowych, wentylacyjnych oraz dymowych w tym budynku powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, a tym samym jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W konsekwencji powyższego zasadnie nakazano Gminie S. usunąć stwierdzone nieprawidłowości tj.: • zaprojektować i dobudować kominy, wykonać wentylację oraz wykonać prawidłowe podłączenia urządzeń grzewczych w kuchni lokali nr 1, 2, 2B, 2A, 3, 5, w pokoju lokali nr 1, 5 oraz w łazience lokali nr 2, 2B, 3, 5; • przebudować trzon kuchenny i piec kaflowy oraz uszczelnić włącze do pieca kaflowego przy rurze zapiecowej w lokalu nr 3A; • wymienić ławy kominiarskie, wykonać drabinę do włazu dachowego; • zapewnić skuteczną ochronę przeciwpożarową przez szybkie wyłączenie w lokalach nr 2, 2B, 3, 3A, 4, 5, 6, 9; • wykonać poprawną instalację ochronną w lokalach nr 2, 2B, 2, 3, 3A, 4, 5, 6, 9; • zainstalować prawidłową tablicę zasilającą w lokalach nr 3, 3A, 4, 5, 6. Nie zasługuje na uwzglęnienie zatem zarzut naruszenia art 7, 77 i 80 kpa polegający na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc sie do zarzutu pominięcia opinii biegłego, zdaniem Sądu, przeprowadzenie tego dowodu w sprawie było zbędne. Konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w sposób jednoznaczny wynikają z treści wyżej przywołanych protokołów, sporządzonych przez uprawnione osoby, a dodatkowe przeprowadzanie dowodów na już stwierdzone okoliczności niewątpliwie tylko przedłużyłoby postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak ustalenia, czy stan techniczny budynku przy ulicy H. 8 wynika z niewłaściwego jego użytkowania, albowiem okoliczność ta była zbędna dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym, że celem art. 66 UPb jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym, organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, jak i innych osób w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania. Innymi słowy, tryb określony w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego – a więc związane są zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. W konsekwencji nakładane na podstawie ww. przepisu obowiązki mają charakter naprawczy, zmierzając do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.06.2011r. o sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4.02.2015r. o sygn. akt II SA/Ke 1119/14). I SA/Ol 18/16). Nie doszło także w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie przy wyznaczeniu terminu do wykonania prac remontowych okresu zimowego jak również okoliczności stosowania przez Gminę procedur ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Termin ten – jak słusznie podnosi organ – jest terminem o charakterze procesowym, zatem na uzasadniony wniosek adresata może być przedłużony, bądź przywrócony. Należy zwrócić uwagę, iż stwierdzone nieprawidłowości dotyczą także instalacji wewnątrz budynku, a zatem pora roku nie powinna stanowić przeszkody w ich usunięciu. Nie sposób pominąć również faktu, że o nieprawidłowościach Gmina S. wiedziała z treści protokołów już w 2012r. (dot. instalacji elektrycznej), czy w marcu 2015r. (dot. przewodów kominowych) i żadnej z nich nie usunęła. Niewątpliwie od daty dowiedzenia się o stwierdzonych wadach upłynął wystarczający czas do uruchomienia właściwych procedur zmierzających do ich wyeliminowania. W przekonaniu Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 66 ust 1 UPb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku wykonania prac na nieruchomości, która jest przeznaczona do rozbiórki, a jej mieszkańcy – lokatorzy mieszkań komunalnych zostaną przeniesieni do nowo wybudowanego budynku wielorodzinnego przy ulicy K. w S.. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, iż podnoszone przez skarżącą powyżej okoliczności nie potwierdziły ustalenia dokonane przez organ. Z treści notatki służbowej z dnia 11 sierpnia 2016r. wynika bowiem, iż budynek wielorodzinny przy ulicy K. nie istnieje, nie wydano również pozwolenia na budowę takiego budynku. Nadto, zdaniem Sądu, nawet realizacja powyższych zamierzeń nie zwalniałaby Gminy z utrzymania będącego jej własnością budynku we właściwym stanie technicznym i usunięcia stwierdzonych zagrożeń, w sytuacji gdy zamieszkiwaliby w nim lokatorzy. Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi argumentacji, że art. 66 ust 1 Prawa budowlanego nie pozwala na wykonywanie prac dla których wymagane są pozwolenia czy zezwolenia, a nakazane Gminie w decyzji roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, Sąd ocenia ją jako niezasadną z następujących powodów. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 w/w ustawy mają charakter naprawczy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, czy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do usunięcia nieprawidłowości oraz zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, które również w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, z powodu charakteru nakładanych obowiązków, nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r., sygn. akt IV SA 610/02; wyrok NSA OZ. W Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ke 1147/01, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1217/14; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 399/13; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wadliwe należy ocenić stanowisko skarżącej jakoby zaskarżona decyzja wykraczała poza dyspozycje art. 66 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.