II SAB/Ke 133/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. U. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 10 grudnia 2024 r. do Urzędu Miasta i Gminy B. wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga E. U. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 22 października 2024 r. (złożonego w UMiG B. 24 października 2024 r.) w zakresie udostepnienia danych związanych z informacjami dotyczącymi: - czy prace budowlane na mocy postępowania przetargowego [...] (umowa zawarta 27 marca 2023 r.) dotyczące nieruchomości w miejscowości W. nr [...] polegającej na wyrównaniu i niwelacji terenu/zasypania stawu, budowy placu zabaw, ogrodzenia działki i wykonania oświetlenia zostały już zrealizowane, jeśli nie, to na jakim etapie są te prace; - czy wykonawca (zgodnie z postanowieniami przetargu) przygotował całą niezbędną dokumentację do wykonania tych pac i czy uzyskał wszelkie wymagane prawem zgody od właściwych organów. Proszę o udostepnienie kopii całej tej dokumentacji włącznie ze zgodami właściwych organów na realizacje tej inwestycji. jeśli wpływały do organu jakiekolwiek pisma od innych organów w przedmiotowej sprawie, proszę o udostępnienie kopii tych pism. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania i stwierdzenie, że Burmistrz MiG B. działał z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, 24 października 2024 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający 8 pytań, w tym pod pozycją i 1 i 2 pytania opisane w petitum skargi. Wyjaśniła, że jako radna Miasta i Gminy B. potrzebuje tych danych do weryfikacji wypłacanych kwot z zapisami w uchwale budżetowej. Wprawdzie pismem z 4 listopada 2024 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi, ale w odniesieniu do pytań 1 i 2 jedynie połowicznie. Odpowiedź na pytanie nr [...] jest w ogóle oderwana od meritum pytania. W odpowiedzi na pytanie nr [...] Burmistrz nie wskazał, na jakim etapie są prace budowlane na działce nr [...]. Odpowiedź, że prace są w toku nie wyczerpuje treści pytania. Co do pytania nr [...], to Burmistrz stwierdził, że do prac wykonywanych na mocy przetargu [...] wymagane jest tylko zgłoszenie do Starosta [...] i że takie zgłoszenie zostało dokonane. Nie przesłał jednak kopii tego zgłoszenia. Z treści umowy na wykonanie robót na działce nr [...] wykonawca jako końcowy etap robót miał zamontować urządzenia zabawowe, natomiast przed montażem należało wykonać inne niezbędne prace przygotowujące teren do wykonania tego montażu. Skarżąca wyraziła obawę, że Burmistrz świadomie nie udostępnił jej całości żądanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca odpowiedź na wniosek z 22 października 2024 r. uzyskała w piśmie z 4 listopada 2024 r. Następnie, pismem z 15 listopada 2024 r. skarżąca ponownie zawnioskowała o udostępnienie informacji dotyczących działki nr [...], na które uzyskała odpowiedź w piśmie z 29 listopada 2024 r., przy którym przekazana została cała kserokopia wnioskowanej dokumentacji. W piśmie z 28 stycznia 2025 r. skarżąca dodatkowo podkreśliła, że Burmistrz wybiórczo potraktował to co chce jej udostępnić. Brak udzielenia całości informacji potwierdziły informacje otrzymane od Wód [...], dotyczące prac na działce nr [...], co wskazywało, że Burmistrz prowadził korespondencję nie tylko ze Starostwem Powiatowym w S. w tym zakresie. Burmistrz zatem był w posiadaniu tej dokumentacji. W związku z powyższym skarżąca 15 listopada 2024 r. ponownie wystąpiła o udostepnienie tej samej dokumentacji, o którą wnioskowała 24 października 2024 r. Burmistrz na ten drugi wniosek już odpowiedział. Jednak ponieważ przy rozpatrywaniu pierwotnego wniosku postąpił niezgodnie z prawem poprzez "utajnienie" części dokumentacji, skarżąca nie jest pewna, czy w odpowiedzi na drugie pismo udzielił informacji zgodnej z istniejącym stanem faktycznym. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze m.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Pojęcie bezczynności oznacza sytuację, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. II FSK 344/13). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten wymienia m.in. organy władzy publicznej (pkt 1), a takim jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, np. burmistrz miasta i gminy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1514/16, z 31 maja 2004 r., sygn. I OSK 205/04). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, wnioskiem z 24 października 2024 r. (datowanym 22 października 2024 r.), wystąpiła do organu o udzielenie odpowiedzi na 8 pytań. Nieusatysfakcjonowana z odpowiedzi w odniesieniu do pytań nr [...], w piśmie z 15 listopada 2024 r. wniosła o udzielenie następujących informacji: 1) jakie prace planistyczne i budowlane zostały już wykonane w związku z realizacją postępowania przetargowego [...] (umowa zawarta 27 marca 2023 r.) dotyczące nieruchomości w miejscowości W. nr [...] polegającej na wyrównaniu i niwelacji terenu/zasypania stawu, budowy placu zabaw, ogrodzenia działki i wykonania oświetleni; wniosła o szczegółowy harmonogram wykonanych prac; 2) udostępnienia kserokopii wszystkich dokumentów związanych z w. postepowaniem wytworzonych przez wykonawcę, inwestora oraz podmioty zewnętrzne od momentu zawarcia umowy z wykonawcą na wykonanie przedmiotowych prac do dnia złożenia niniejszego pisma (kopie wszystkich planów, harmonogramów, pozwoleń, zezwoleń i korespondencji z innymi organami w sprawie prac wykonywanych na działce nr [...]). W piśmie z 29 listopada 2024 r. organ odpowiedział, że prace, które zostały wykonane na działce nr [...] to wyczyszczenie z zakrzaczeń, wyrównanie terenu, odtworzenie wlotu do przepustu drogowego. Nadmieniono, że plac zabaw jako obiekt małej infrastruktury zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia robót do Starostwa Powiatowego w S.. Na dzień sporządzenia pisma prace zostały wstrzymane do odwołania. W załączeniu organ przesłał kopie harmonogramów wykonawcy, pozwoleń, zezwoleń i korespondencji z innymi organami w sprawie prac na działce nr [...], tj. pismo "Mieszkańców wsi W." z 24 czerwca 2024 r., zgłoszenie robót budowlanych z 24 czerwca 2024 r., zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu z 8 lipca 2024 r., pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP) z 19 lipca 2024 r., pismo Burmistrza do PGW WP z 29 lipca 2024 r., pismo PGW WP z 13 sierpnia 2024 r., pismo Burmistrza do PGW WP z 26 sierpnia 2024 r., dwa harmonogramy rzeczowo-finansowe. W sprawie ze skargi na bezczynność w sprawie udostepnienia informacji publicznej Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, Sąd oddala skargę. Celem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu. W niniejszej sprawie organ w piśmie z 29 listopada 2024 r. udzielił skarżącej żądanej informacji i przesłał żądane kserokopie dokumentów. Sama skarżąca w piśmie z 28 stycznia 2025 r. nie kwestionuje zresztą, że organ odpowiedział na jej wniosek w piśmie z 29 listopada 2024 r. Uważa jedynie, że przy rozpatrywaniu wniosku z 24 października 2024 r. postąpił niezgodnie z prawem poprzez "utajnienie" części korespondencji. Nie jest więc pewna, czy w odpowiedzi na drugie pismo udzielił jej odpowiedzi zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności, następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności istniejącym w dacie wniesienia skargi. Ocena zasadności skargi na bezczynność może być więc dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., s. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, s. 490). Na gruncie art. 37 § 1 pkt 1 2 k.p.a. bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera w tym względzie szczegółowe regulacje wyznaczające terminowość działań organu w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Na gruncie ww. ustawy, o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia konkretnej informacji, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 (tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności. W rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie uchybił terminowi z art. 13 ust. 1, ponieważ na wniosek z 24 października 2024 r. odpowiedzi w sposób wyczerpujący udzielił dopiero 29 listopada 2024 r., jednakże na dzień wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał w bezczynności, co oznacza konieczność uznania skargi za niezasadną. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości co do rzetelności udzielonej przez organ odpowiedzi podkreślić należy, że rolą sądu nie jest badanie i weryfikacja okoliczności, czy organ przesłał wnioskodawcy całość posiadanej dokumentacji dotyczącej konkretnej sprawy. Dopiero wykazanie przez stronę skarżącą, że twierdzenia organu są w tym względzie co najmniej wątpliwe, obliguje sąd do zajęcia umotywowanego stanowiska w sprawie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 stycznia 2019 r., sygn. II SAB/Go 62/18). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje rozwiązania prawnego, przy pomocy którego sąd administracyjny mógłby prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do weryfikacji prawdziwości, czy też rzetelności informacji udostępnionej wnioskodawcy. Stąd w niniejszej sprawie brak jest przekonujących podstaw do zakwestionowania odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.