II SAB/Ke 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rady Gminy Ł. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 25 lutego 2016 r. Stowarzyszenie [...], dalej "Stowarzyszenie", wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Gminy Ł. w przedmiocie niepodjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ł. I. M., zarzucając organowi naruszenie: – art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; – art. 24e ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; – art. 492 § 1 pkt 5 i art. 492 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, poprzez niepodjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu I. M. z uwagi na naruszenie przez nią zakazu łączenia funkcji Wójta z prowadzeniem działalności gospodarczej. W oparciu o powyższe Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Rady Gminy Ł. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ł. I. M. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podało, że pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. wezwało Radę Gminy Ł. do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu I. M.. W motywach wskazano, że I. M. sprawując od dnia 1 grudnia 2014 r. mandat Wójta Gminy Ł. równocześnie od sierpnia 2015 r. była członkiem Zarządu Stowarzyszenia "G." z siedzibą na terenie Gminy Ł., pełniąc w nim funkcję Prezesa Stowarzyszenia, co powodowało konflikt interesów. Rada Gminy Ł. w dniu 22 stycznia 2016 r. podjęła uchwałę nr [...], w której stwierdziła brak podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała powyższa została doręczona skarżącemu w dniu 26 stycznia 2016 r. Uzasadniając legitymację skargową, Stowarzyszenie wskazało na preambułę oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. W jego ocenie normy płynące z tych przepisów dają prawo do wypowiadania się w sprawach publicznych i czynnego w nim uczestniczenia. Niepodejmowanie uchwały o wygaszeniu mandatu jest sprawą publiczną, zaś odmowa jego wygaszenia powoduje, że w życiu publicznym narasta poczucie niesprawiedliwości. Poczucie niesprawiedliwości, które dotyka Stowarzyszenie powoduje, że organizacja ta pragnie, aby mandat wójta sprawowała osoba nie mająca swojego prywatnego interesu i traktowała równo wszystkie działające stowarzyszenia. Stowarzyszenie swoim działaniem pragnie przywrócić ład społeczny i społeczne poczucie sprawiedliwości przejawiające się podjęciem przedmiotowej uchwały. W ten sposób skarżące Stowarzyszenie wypełni swoją służebną rolę względem społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ł. wnosiła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, ponieważ art. 149 § 1 tej ustawy nie ma zastosowania do skarg wnoszonych na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako odnoszący się do spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a Ppsa. Ponadto w ocenie organu skarga w całym zakresie przedmiotowym nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ skierowane do Rady Gminy wezwanie nie odpowiada treści skargi. W wezwaniu skarżący żądał podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy z uwagi na naruszenie art. 24e ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w skardze zarzuty są dalej idące. Granice sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa wyznacza zaś treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które stanowi warunek konieczny wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał ponadto na brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej, ponieważ Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w sposób bezpośredni, konkretny i realny. Tymczasem interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zdaniem organu podstawą do wywiedzenia skargi nie może być interes ogólny, ani przepisy ogólne ustawy o stowarzyszeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie uczyniło bezczynność Rady Gminy Ł. w podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy Ł. Należy w związku z tym wyjaśnić, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wójta podejmowana na podstawie art. 492 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.) należy do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "Ppsa"). Bezczynność w podjęciu takiej uchwały może stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 3 Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami są m.in. art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej "usg". Zgodnie z art. 492 § 2 zd. 1 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 usg, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei w myśl art. 101a ust. 1 usg, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tej ustawy. W przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 usg). Przepis art. 101 ust. 1 usg stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w trybie art. 101a w zw. z art. 101 usg: 1) zaskarżona bezczynność musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej; 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) skarżący musi wykazać, że bezczynność narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ze sformułowania zawartego w art. 101 ust. 1 usg wynika, że nie jest to skarga powszechna (tzw. actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest więc przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niepodjęcie żądanej przez Stowarzyszenie uchwały wygaszającej mandat Wójta Gminy Ł. nie rzutuje w żaden sposób na obecną indywidualną sytuację prawną strony skarżącej. Legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność w sprawie podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta nie można bowiem wywodzić z "narastającego poczucia niesprawiedliwości", "pragnienia przywrócenia ładu społecznego i społecznego poczucia sprawiedliwości". Sama możliwość uczestniczenia przez stowarzyszenia w życiu publicznym nie powoduje przyznania im interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał lub bezczynności organów samorządu terytorialnego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. W ocenie Sądu żądanie Stowarzyszenia ukierunkowane na podjęcie stosownej uchwały odnosi się więc wyłącznie do jego interesu faktycznego. Zaskarżona bezczynność Rady Gminy Ł. dotyczy bowiem bezpośrednio tylko osoby sprawującej funkcję wójta gminy, tj. I. M. Istnienie wyłącznie interesu faktycznego po stronie Stowarzyszenia powoduje z kolei, że nie jest ono w stanie wykazać wymaganego art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 usg. W przypadku stowarzyszeń do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg nie wystarczy nawet powołanie się na własny cel statutowy, ponieważ nie jest to działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia uchwały na podstawie powyższego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. II OSK 1796/15). Podsumowując, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego, własnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazywany przez skarżące Stowarzyszenie konflikt interesów nie stanowi samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Strona skarżąca nie wykazała, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone na skutek niepodjęcia żądanej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa jako niedopuszczalną z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-5a.