II SAB/Ke 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. W skardze z dnia 2 kwietnia 2013r. M.M. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 stycznia 2013r. o przyznanie i wypłacenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 – 2013 i wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do rozpatrzenia tego wniosku. Skarżący zarzucił, że udzielona mu na ten wniosek odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji pismem z dnia 28 stycznia 2013r. o braku podstaw do wypłaty wyżej wymienionego świadczenia, nie jest "decyzją administracyjną", wobec czego organ ten pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 stycznia 2013r. Skarżący wskazał też, że w zakresie przedmiotowej sprawy wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do organu nadrzędnego, tj. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, na które otrzymał pismo z dnia 4 marca 2013r., co oznacza wyczerpanie ustawowych przesłanek skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. W uzasadnieniu skargi oraz w złożonych pismach procesowych skarżący obszernie uzasadniał swoje stanowisko w przedmiocie przysługiwania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie, podnosząc że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ke 801/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 – 2012r. Ponadto organ zawarł rozważania na temat utraty przez skarżącego uprawnień do otrzymania przedmiotowego świadczenia po przejściu z dniem 20 lutego 2009r. na emeryturę policyjną. Z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy: Dnia 4 stycznia 2013r. M.M. złożył do Komendanta Powiatowego Policji "oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia prawa i uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości", w których domagał się przyznania tego równoważnika za lata 2010 – 2013. W odpowiedzi na wniosek Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 28 stycznia 2013r., znak [...], poinformował M. M., że brak jest podstaw prawnych do wypłaty w/w świadczenia. Uzasadniając to stanowiska organ podał, że w dniu 26 maja 1998r. M.M. otrzymał decyzję nr [...] przyznającą równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia według obowiązujących przepisów, decyzja ta została zmieniona dnia 24 maja 2001r. z uwagi na nabycie prawa na dodatkową normę zaludnienia z tytułu urodzenia się dziecka, która następnie została wygaszona dnia 22 kwietnia 2007r. Od 2007r. decyzje były wydawane corocznie, ostatnia decyzja nr [... ]utraciła moc z dniem 31 grudnia 2009r. Z dniem 20 lutego 2009r. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji M.M. został zwolniony ze służby i tym samym utracił uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Organ wskazał, że wypłatę w/w świadczenia uniemożliwia zmiana Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 z 2002 r., nr 919 ze zm.), która wyklucza emerytów policyjnych z katalogu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Ponadto organ przypomniał, że w 2012r. M.M. ubiegał się o wypłatę tego samego świadczenia i decyzja była odmowna. Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.M. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 801/12. Dnia 4 lutego 2013r. M.M. złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który w odpowiedzi na to zażalenie, pismem z dnia 4 marca 2013r. poinformował, że nie znajduje przesłanek na potwierdzenie zarzutów, gdyż organ I instancji odpowiedział z zachowaniem terminu przewidzianego w k.p.a. W ocenie tego organu bezzasadne jest prowadzenie ponowne postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 287/10, LEX 745201). Wymaga także ustalenia, czy skarżący dochował formalnych warunków wniesienia skargi, do których należy określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W wypadku skarg na bezczynność, środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej M.M.przed wniesieniem skargi w dniu 4 lutego 2013r. wniósł stosowne zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, którym w sprawie dotyczącej bezczynności Komendanta Powiatowego Policji jest Wojewódzki Komendant Policji (art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Przedmiotem skargi M.M.jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie załatwienia jego wniosku o ustalenia i wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, złożonego do tego organu dnia 4 stycznia 2013r. W ocenie skarżącego, odpowiedzi udzielonej przez organ w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej nie można uznać za "załatwienie sprawy administracyjnej". Na wstępie należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie analiza unormowań prawa materialnego, dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, przysługującego funkcjonariuszom policji (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji – Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – Dz.U. nr 100, poz. 919 ze zmianami) wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to oznacza, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał do 2009r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). Nawet brak podstawy prawnej do przyznania tego świadczenia pieniężnego w związku ze zmianą przepisów nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji administracyjnej, rozstrzygającej wniosek strony w tym przedmiocie. Załatwienie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących przed organem do tego powołanym, może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W związku z powyższym w sprawie niniejszej konieczne było ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 28 stycznia 2013r., które zostało skierowane do skarżącego po złożeniu przez niego w dniu 4 stycznia 2013r. wniosku o przyznanie i wypłacenie mu równoważnika pieniężnego. Należy podnieść, że utrwalony jest pogląd w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądów, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną decyduje charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma (p. wyrok SN z dnia 18 października 1985r., sygn. akt II CR 320/85 – OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy, które powinna zwierać decyzja administracyjna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pisma organów administracji publicznej, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo, że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. W wyroku z dnia 20 lipca 1981r. w sprawie o sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) NSA uznał, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 28 stycznia 2013r. posiada cechy decyzji administracyjnej – wskazany jest organ: Komendant Powiatowy Policji, adresat decyzji: M.M., rozstrzygnięcie: brak podstaw do wypłaty świadczenia wraz z uzasadnieniem tego stanowiska, a także podpis osoby reprezentującej organ, czyli Komendanta Powiatowego Policji insp. J. A. Również w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 801/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach potraktował pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 7 września 2012r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 października 2012r. jako decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 – 2012. W związku z tym uznać należy, że wniosek M.M .z dnia 4 stycznia 2013r. o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i jego wypłatę za lata 2010 – 2013 został rozstrzygnięty decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]. Oznacza to, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, co czyni skargę M. M. bezzasadną. Tym niemniej należy zwrócić uwagę organom rozstrzygającym wnioski w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, że nie jest prawidłowa praktyka ich rozstrzygania jako "odpowiedź na pismo", wprowadza to bowiem w błąd adresatów decyzji, m.in. co do możliwości ich zaskarżenia. Nie zawierają one bowiem pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Należy podkreślić także, że z uwagi na to, że Sąd w sprawie niniejszej rozstrzygał jedynie skargę na bezczynność organu, to nie mogła być przedmiotem rozważań Sądu legalność tego rozstrzygnięcia. W związku z tym Sąd nie może się wypowiedzieć do zasadności obszernych zarzutów skarżącego w zakresie jego uprawnień do przyznania mu świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Mogą one być badane przez Sąd w przypadku złożenia skargi do Sądu na decyzję w tym przedmiocie, po wyczerpaniu środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Aby do tego doszło, skarżący winien złożyć odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 28 stycznia 2013r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Upłynął bowiem termin do wniesienia odwołania, jednak brak pouczenia w decyzji o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 107 § 1 k.p.a.), uzasadnia przywrócenie terminu do jego złożenia. Wniosek o przywrócenie terminu powinien być złożony w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), czyli daty powzięcia przez skarżącego informacji, że pismo z dnia 28 stycznia 2013r. Komendanta Powiatowego Policji stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Datą tą jest data doręczenia skarżącemu niniejszego wyroku z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.