II SAB/Ke 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy B. do załatwienia wniosku Fundacji A. z dnia 27 stycznia 2017 r.; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B. na rzecz Fundacji A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 marca 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy w B. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga Fundacji A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na ww. wniosek, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Na tej podstawie skarżąca Fundacja wniosła o: 1. stwierdzenie że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 27 stycznia 2017 r., za pośrednictwem faksu, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Skarżąca podała, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Wyjaśnił, że w zakresie pkt 1, 2 i 4 wniosku z dnia 27 stycznia 2017 r. udzielił Fundacji żądanej informacji w pismach z dnia 10 i 14 marca 2017 r., natomiast jeśli chodzi o pkt 3 i 5, to w piśmie z dnia 14 marca 2017 r. przekazano Fundacji wykaz pracowników w latach 2015 i 2016, a w pozostałym zakresie decyzją z dnia 31 marca 2017 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wniosek dotyczył informacji podlegającej ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu krótki okres pozostawania w bezczynności i udzielenie odpowiedzi na wniosek niezwłocznie po otrzymaniu skargi oznacza, że zaistniałej bezczynności nie można uznać za rażącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta i Gminy B. – jako organ samorządu terytorialnego – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącej, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej dotyczący informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia wpłynął w dniu 27 stycznia 2017 r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip, termin udostępnienia informacji publicznej upłynął najpóźniej z dniem 10 lutego 2017 r. Informacja w formie i zakresie żądanym przez skarżącą została udostępniona w pismach z dnia 10 i 14 marca 2017 r. W zakresie pkt 3 i 5 organ wydał natomiast w dniu 31 marca 2017 r. decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W dniu wniesienia skargi, Burmistrz Miasta i Gminy B. pozostawał więc w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność ustała przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 27 stycznia 2017 r. (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację oraz wydał decyzję odmowną. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa., w tym do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W konsekwencji, oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 Ppsa (pkt III wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 357 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł, odpowiadające wysokości 1/2 stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Sąd uznał bowiem, że realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła kilkanaście skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej do innych sądów administracyjnych w kraju, m.in. w Rzeszowie, Wrocławiu, Szczecinie, Gliwicach, Łodzi, Krakowie, Gorzowie Wielkopolskim, sporządzonych wg jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/2 stawki minimalnej.