II SAB/Ke 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Aptekarski przy Kieleckiej Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Kielcach do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 stycznia 2015r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Sądu Aptekarskiego przy Kieleckiej Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Kielcach na rzecz Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW-ProCollegio w Warszawie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 6 marca 2015r. (data wpływu do Okręgowego Sądu Aptekarskiego 16 marca 2015r.) Stowarzyszenie zarzuciło Okręgowemu Sądowi Aptekarskiemu przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej bezczynność polegającą na nieudzieleniu mu informacji publicznej dotyczącej: 1. ile postępowań dyscyplinarnych w latach 2013-2014 toczyło się przed Okręgowym Sądem Aptekarskim ?, 2. ile postępowań toczących się przed Okręgowym Sadem Aptekarskim zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w latach 2013-2014?, 3. ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Okręgowym Sadem Aptekarskim zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w latach 2013-2014, 4. kiedy i gdzie planowane są rozprawy przed Okręgowym Sądem Aptekarskim w roku bieżącym, o udostępnienie której Stowarzyszenie zwróciło się do organu drogą elektroniczną w dniu 6 stycznia 2015r. W związku z powyższym strona skarżąca zażądała zobowiązania okręgowego Sądu Aptekarskiego do udostępnienia mu żądanej informacji oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Aptekarski wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że jak wynika z treści skargi wniosek z dnia 6 stycznia 2015r. został przesłany pocztą elektroniczną na adres e-mail [email protected]. Jest to adres poczty elektronicznej organu, jednakże Okręgowa Izba Aptekarska nie utworzyła elektronicznej skrzynki podawczej, o której mowa w art. 63 kpa, w tej sytuacji zdaniem organu nie został skutecznie wniesiony wniosek o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, a tym samym nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno–technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 o izbach aptekarskich (obecnie Dz. U. z 2014 poz. 1429) okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu aptekarskiego, zwanego dalej "samorządem". Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są min okręgowe izby aptekarskie. Natomiast w świetle do art. 24 tej ustawy organami okręgowej izby aptekarskiej są: okręgowy zjazd aptekarzy, okręgowa rada aptekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd aptekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy sąd aptekarski rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków okręgowych izb aptekarskich oraz sprawuje sądownictwo polubowne (art. 32 ustawy). W związku z powyższym stwierdzić należało, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia 6 stycznia 2015r. o udzielenie informacji publicznej do Okręgowej Izby Aptekarskiej, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był właśnie okręgowy sąd aptekarski, jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd zawodu aptekarskiego. Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 K.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Domaganie się zatem przez skarżące Stowarzyszenie dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Aptekarski przy Okręgowej Izbie Aptekarskiej w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 6 stycznia 2015r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zwróciła się wnioskiem wysłanym pocztą elektroniczną, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie drogą elektroniczną informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych. Organ nie udzielił odpowiedzi podnosząc w odpowiedzi na skargę, że nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej o której mowa w art. 63 kpa, tak wiec nie pozostawał w bezczynności. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska prezentowanego przez organ, co do zakwestionowanego sposobu (formy) zgłoszenia żądania z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasadniczo nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (K.p.a.). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Złożenie zatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a., nie stanowi "podania" w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Według art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nadto, przepis art. 10 ust. 2 ustawy stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 ustawy nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 wskazuje, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. W świetle art. 10 w związku z art. 2 ustawy, złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Wniosek ten nie musi przybrać formy pisemnej, zwłaszcza wtedy, gdy dana informacja może być udostępniona niezwłocznie, wówczas forma wniosku może być dowolna, w tym z wykorzystaniem poczty elektronicznej (e-mail) i to nawet bez podpisu. Dla skuteczności wniesienia wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej wymagane jest przedstawienie żądania organowi nie zaś przestawienie tego żądania w odpowiedniej formie. Żaden przepis ustawy nie wymaga, aby w każdej okoliczności (zawsze) konieczne było złożenie wniosku w formie pisemnej wraz z własnoręcznym podpisem żądającego od organu udostępnienia informacji publicznej. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (e-mail) do podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, i w terminie tam zakreślonym, a także zgodnie z art. 14 ust. 2, do ewentualnego poinformowania wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej (wskazanej wnioskiem) formie oraz do dalszych działań, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Sporny wniosek skarżącego Stowarzyszenia posiada charakter wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem taką wolę skarżąc ujawniła w sposób, który jednoznacznie pozwala organowi na zastosowanie trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ, po otrzymaniu wniosku skarżącego, wbrew przywołanym powyżej regulacjom, nie podjęło żadnych czynności mających na celu realizację obowiązku według tej ustawy. Oznacza to, że organ pozostawało w bezczynności w związku z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W niniejszej sprawie na powyższą ocenę nie ma również wpływu podnoszona przez organ okoliczność nieposiadania elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Natomiast odmowa udzielenia informacji w sprawie mogłaby opierać się wyłącznie na podstawie i w okolicznościach wymienionych w art. 16 ustawy, ale wówczas powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, co do której (w związku z jej wydaniem) zastosowanie mają przepisy K.p.a. Stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 2/13, LEX nr 1486035). Wnioskom składanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których jednoznacznie wynika, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, ustawodawca nie stawia żadnych szczególnych wymogów formalnych i w tej kwestii nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a. Jeżeli wola osoby korzystającej z prawa dostępu do informacji publicznej została wyraźnie wyrażona, to organ (podmiot zobowiązany), do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 6 stycznia 2015r. nie został załatwiony, a organ pozostawało w bezczynności, nie spełniając wymagań ustawy regulującej sposób załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdzając jednocześnie, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.