II SAB/Ke 29/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] (zwanego dalej ODR), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 61 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pomimo złożenia w dniu 26 sierpnia 2014r. – drogą elektroniczną – wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia złożenia skargi Dyrektor ODR nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Wskazując na obowiązek organu udostępnienia treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej (przy czym projekt jest komponentem Podprogramu Rozwój Lokalny, Programu Góry Świętokrzyskie Naszą Przyszłością, pt.: "Kuźnia Smaków") wraz z załącznikami oraz samej umowy na dofinansowanie skarżąca powołała się na: - art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 8 ust 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013r. poz. 474), - art. 6 ust. 1 pkt 3, 5 art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.). Wskazano przy tym, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem: - po pierwsze, zawarto ją z samorządową wojewódzką osobą prawną, stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, - a po drugie, wynikające z ustawy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych. W takiej sytuacji, zdaniem strony, prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu samorządowej wojewódzkiej osoby prawnej stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p. W konsekwencji Dyrektor ODR miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby publicznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Dyrektora ODR do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ODR wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek z dnia 28 sierpnia 2014r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia 8 września 2014r., oświadczając, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wniosek nie dotyczy faktów – a udostępnienia danych, które są tajemnicą przedsiębiorcy w tym treści wniosku, załączników i umowy. Jednocześnie organ potwierdził, że realizuje wskazane we wniosku zadanie, oparte w większości na autorskich zasadach i rozwiązaniach i póki co nie mogą być one udostępniane dla podmiotów spoza programu, które chciałyby wykorzystać je do własnej działalności jako wzorzec, bez większego wysiłku. Tym samym żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto ODR nie jest organem władzy publicznej ani też osobą pełniącą funkcję publiczną, a zatem nie jest podmiotem który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. ODR nie wykonuje w żadnym stopniu - bezpośrednio czy nawet pośrednio, władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej. Nie pełni też jakichkolwiek funkcji publicznych. ODR nie działa w sposób władczy i nie przysługują mu kompetencje jakie przysługują organom państwa, nie gospodaruje ponadto mieniem komunalnym ani też majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak jest działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast ODR przy wykonywaniu zadań odpłatnych wchodzi w stosunki prawne z zakresu prawa cywilnego – nie zaś administracyjnego – zaś powstający w powyższych okolicznościach pomiędzy ODR a jego kontrahentem węzeł prawny nie ma charakteru publicznego. Samo uczestnictwo ODR w realizacji projektu objętego wnioskiem skarżącej nie oznacza, że organizatorem tego przedsięwzięcia jest ODR. Przedsięwzięcie to realizuje bowiem w ramach partnerstwa Województwo Świętokrzyskie z Ośrodkiem Promowania i Wspierania Przedsiębiorczości Rolnej w Sandomierzu. Skoro ODR nie gospodaruje mieniem komunalnym ani też majątkiem Skarbu Państwa, żądana informacja przez skarżącą nie ma związku z wykonywaniem zadań publicznych – wobec czego nie zaistniała przesłanka kryterium przedmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (braku charakteru informacji publicznej). Reasumując organ wskazał, że dane, których żąda strona, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej – co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Dyrektor ODR jest organem osoby prawnej, a nie organem administracji działającym na podstawie przepisów K.p.a. Nie dysponuje więc władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych. Ponadto w niniejszej sprawie brak jest stanu bezczynności, gdyż na wniosek skarżącej udzielono w ustawowym terminie stosownej odpowiedzi. Działanie to miało formę czynności materialno-technicznej, która w żadnym razie nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Na rozprawie sądowej w dniu 7 maja 2015r. pełnomocnik organu oświadczył m.in., że ODR w ramach realizacji przez Województwo programu finansowanego z funduszy szwajcarskich złożył wniosek do Ośrodka Promowania Przedsiębiorczości, który wraz z Województwem realizuje ten program, na wykonanie części zadań, w ramach zadania "Kuźnia Smaku", realizowanego w ramach tego programu. Po rozpoznaniu tego wniosku przez Ośrodek Promowania Przedsiębiorczości została zawarta umowa cywilno-prawna pomiędzy tym Ośrodkiem a ODR w [...] na realizację zakresu objętego ofertą. Oferta dotyczyła ustalenia punktów gastronomicznych na terenie czterech powiatów. W umowie nie sprecyzowano źródeł finansowania, a jedynie wysokość wynagrodzenia. ODR w [...] występował w tym postępowaniu jako jeden z oferentów wybranych w trybie konkurencyjnym, a nie jako podmiot dokonujący wyboru beneficjenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga nie jest zasadna. W doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z mocy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić należy, że u.d.i.p znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest status prawny ODR w [...], który jest samorządową wojewódzką osobą prawną i który zgodnie z art. 2b i art. 4 ust. 2 - 5 ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013r., poz. 474) realizuje zadania z zakresu doradztwa rolniczego, określone w tej ustawie. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy Ośrodki wojewódzkie realizują zadania z zakresu doradztwa rolniczego: 1) zgodnie z przygotowanymi sposobami działania, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1; 2) uwzględniając kierunki rozwoju wyznaczone w regionalnych i lokalnych programach rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, ustalanych przez właściwe organy samorządu terytorialnego. 2. Jednostki doradztwa rolniczego przy realizacji zadań współpracują z: 1) Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) Agencją Rynku Rolnego; 3) Agencją Nieruchomości Rolnych; 4) Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz Zakładem Ubezpieczeń Społecznych; 5) bankami, w szczególności bankami spółdzielczymi, bankami zrzeszającymi banki spółdzielcze oraz izbą gospodarczą zrzeszającą banki spółdzielcze; 6) izbami rolniczymi oraz Krajową Radą Izb Rolniczych; 7) regionalnymi zarządami gospodarki wodnej; 8) placówkami oświatowymi w zakresie prowadzenia szkoleń zawodowych wynikających z potrzeb lokalnego rynku pracy; 9) lokalnymi i regionalnymi organizacjami wspierania przedsiębiorczości; 10) szkołami, szkołami wyższymi, jednostkami badawczo-rozwojowymi i placówkami naukowymi Polskiej Akademii Nauk; 11) organami administracji rządowej i jednostkami samorządu terytorialnego; 12) związkami zawodowymi i społeczno-zawodowymi organizacjami rolników; 13) zagranicznymi instytucjami doradztwa rolniczego i zagranicznymi instytucjami wspomagającymi rozwój gospodarstw rolnych i obszarów wiejskich; 14) środkami masowego przekazu. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy jednostka doradztwa rolniczego prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach środków pochodzących z: 1) dotacji budżetowych; 2) przychodów uzyskiwanych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej; 3) przychodów z innych źródeł, w szczególności z tytułu darowizn, zapisów, spadków, środków finansowych pochodzenia zagranicznego oraz odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych . 2.Jednostki doradztwa rolniczego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe na wykonywanie zadań z zakresu doradztwa rolniczego, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, w tym na wynagrodzenia dla pracowników i utrzymanie jednostek, oraz na wykonywanie zadań w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1a. 3. Środki finansowe, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, przeznacza się na finansowanie działalności jednostki doradztwa rolniczego. 3a. Ośrodki wojewódzkie mogą otrzymywać dotacje podmiotowe z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań z zakresu doradztwa rolniczego, o których mowa w art. 4 ust. 2. 4. Jednostka doradztwa rolniczego prowadzi rachunkowość zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rachunkowości. W świetle powyższych regulacji, wbrew stanowisku organu należy uznać, że Dyrektor ODR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p., gdyż Dyrektor ODR, na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje w postaci treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej (przy czym projekt jest komponentem Podprogramu Rozwój Lokalny, Programu Góry Świętokrzyskie Naszą Przyszłością, pt.: "Kuźnia Smaków") wraz z załącznikami oraz samej umowy na dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Tak więc, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. W orzecznictwie wskazuje się, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05, opublik. LEX nr 236465, wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10 oraz sygn. I OSK 385/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014r.,sygn. I OSK 3070/13, LEX nr 1521345). Dokument prywatny skierowany do organu przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do tego organu. Artykuł 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 K.p.c., dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 K.p.c.). Zdaniem Sądu, żądane informacje w zakresie udostępnienia przez skarżącą treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej wraz z załącznikami oraz umowy nie dotyczą treści dokumentów urzędowych lecz dokumentów prywatnych beneficjenta (ODR), które zawierają autorską propozycję realizacji przedsięwzięcia z udziałem środków funduszu szwajcarskiego. Tym samym nie mają one charakteru dokumentu urzędowego, którego treść podlegałaby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd wyraża pogląd, że oferty które składają podmioty w ramach ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięć z udziałem środków funduszu szwajcarskiego, stanowią autorskie opracowanie danego zagadnienia, co pozwala uznać, że co do zasady nie powinny podlegać nieograniczonemu dostępowi. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, gdy nakład pracy podmiotu ubiegającego się o skorzystanie z tego funduszu - prywatnego czy publicznego, poświęcony na opracowanie określonego projektu, stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody autora projektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 284/10, publik., LEX nr 7566229). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 930/13 stwierdził, iż "(...) wniosek o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten złożony przez określone podmioty stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci". W tym stanie rzeczy żądana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej. W konsekwencji w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy udostępnienia (art. 16 ust. 1u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.