II SAB/Ke 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012r. sprawy ze skargi A.D. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Starostę K. do wydania aktu rozstrzygającego wniosek A.D. i W.K. z dnia 11 maja 2011r. o pozwolenie na budowę – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że nie miała miejsca bezczynność rażąco naruszająca prawo; III. zasądza od Starosty Kieleckiego na rzecz A.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu 12 maja 2011 r., A.D. i W. K. wnieśli o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 30/5 w miejscowości C., gmina D.. Do wniosku dołączyli: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] ustalającej na rzecz A.D. i W. K. oraz A. i R. S. warunki zabudowy części nieruchomości o nr ewid. 30/2 położonej w miejscowości C., gm. D.. W piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawców do uzupełnienia ich wniosku przez przedłożenie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że brak ten uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, wniosek należy uzupełnić w terminie 7 dni, a nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Na odwrocie tego pisma znalazła się informacja następującej treści. "Po uzupełnieniu powyższych braków we wniosku – uzupełnienia będą wymagały braki w projekcie (obowiązek uzupełnienia nakładany jest postanowieniem, jeżeli inwestor do tego czasu braków nie uzupełni): 1. projekt budowlany dostosować do decyzji o warunkach zabudowy - dotyczy szerokości elewacji frontowej, 2. uzupełnić wniosek o pozwolenie na budowę, 3. brak wyliczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej, 4. przedłożyć warunki na dostawę energii, 5. przedłożyć aktualne warunki na dostawę wody, 6. projekt zagospodarowania działki sporządzić na aktualnej mapie do celów projektowych, 7. przedłożyć mapę do celów projektowych bez naniesionego projektu zagospodarowania działki, 8. brak opinii ZUDP, 9. podać klasę i pochodzenie gleby z informacją czy podlega wyłączeniu z produkcji rolnej, 10. na zagospodarowaniu działki zwymiarować drogę wewnętrzną, 11. brak informacji na temat ziemi z wykopu, 12. przedłożyć projekt sadzawki, 13. brak adaptacji projektu zbiornika na ścieki". W kolejnym piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. Starosta K. poinformował A.D. i W. K., że ich wniosek nadal pozostaje nieuzupełniony o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że inwestor przedłożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr ewid. 30/5 w miejscowości C., gm. D., natomiast decyzja o warunkach zabudowy jest na czterech inwestorów i dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki na działce nr ewid. 30/2. W piśmie z dnia 15 lipca 2011 r. skierowanym do Wojewody za pośrednictwem Starostwa Powiatowego , A.D. i W. K. wnieśli odwołanie od rozstrzygnięcia odmawiającego wydania pozwolenia na budowę mimo prawidłowego złożenia dokumentów uprawniających do jego uzyskania. Stwierdzili oni bowiem, że niezwłocznie po otrzymaniu wezwania z dnia 24 czerwca 2011 r. uzupełnili dokumentację o brakującą prawomocność, a także dokonali drobnych uzupełnień zawartego w dokumentacji sprawy opisu według zawartych w części informacyjnej uwag, a także wyjaśnili swoje stanowisko w kwestii nieuprawnionych żądań Starostwa Powiatowego. Wyjaśnili w szczególności, że przedłożona decyzja obejmująca budowę dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych jest zgodna z przedłożonym projektem co do przedmiotu i podmiotu decyzji o warunkach zabudowy, a fakt, że obejmuje budowę jedynie I etapu tej inwestycji dla dwóch wnioskodawców, a nie czterech, nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia – pisma A.D. i W. K. z dnia 15 lipca 2011 r. zatytułowanego "Odwołanie od rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę", na niezałatwienie przez Starostę K. wniosku z dnia 11 maja 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr 30/5 położonej w miejscowości C., gm. D. - postanowił uznać zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że pismo A.D. i W. K. z dnia 15 lipca 2011 r. uznał za zażalenie na niezałatwienie przez Starostę K. wniosku z dnia 11 maja 2011 r. poprzez niewydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Oceniając zasadność czynności podjętych przez organ I instancji Wojewoda uznał, że braki i wątpliwości zawarte w punktach 1,3,6,7,9,10 i 11 wezwania Starosty K. z dnia 24 czerwca 2011 r., zostały wyjaśnione w piśmie inwestorów z dnia 5 lipca 2011 r. oraz uzupełnione w projekcie. Pozostałe braki objęte wezwaniem, które zostały zasadnie wskazane w punktach 2,4,5,8,12 i 13 wezwania, nie zostały jednak uzupełnione w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W związku z tym Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, że wniosek inwestorów z dnia 11 maja 2009 r. nie spełniał wymogów formalnych, przez co nie było możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Wojewoda powołał się też na praktykę orzeczniczą NSA, z której wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Organ winien jedynie zawiadomić wnoszącego podanie o fakcie pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, co w niniejszej sprawie organ uczynił przesyłając do inwestorów pismo z dnia 11 lipca 2011 r. W dniu 17 stycznia 2012 r. A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty K. domagając się zobowiązania go do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w C., gmina D. w ciągu 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi A.D. stwierdziła, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła wszystkie dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Pomimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 24 czerwca 2011 r. otrzymała pismo wzywające ją do przedłożenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mimo tego, że w odpowiedzi na to wezwanie w dniu 5 lipca 2011 r. złożyła żądaną decyzję z potwierdzeniem jej prawomocności, Starosta nie wszczął postępowania, ani też nie wydał żadnej decyzji, co narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie względnie odrzucenie podając w uzasadnieniu jedynie, że w dniu 22 września 2011 r. Wojewoda przekazał akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę W. K. i A.D. do WSA . Z dołączonych do niniejszej sprawy akt o sygnaturze II SA/Ke 651/11 wynika, że A.D. i W. K. wnieśli w dniu 31 sierpnia 2011 r. skargę na decyzję Wojewody , niewłaściwie nazwaną postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym w przedmiocie uznania zażalenia skarżących z dnia 15 lipca 2011 r. za nieuzasadnione. Zarządzeniem z dnia 26 września 2011r. skarżący zobowiązani zostali w tamtej sprawie do złożenia wyjaśnienia, czy wniesiona skarga jest skargą na ww. postanowienie Wojewody z dnia [...] czy też na bezczynność, a jeżeli tak to którego organu. W odpowiedzi na powyższe zarządzenia skarżący wyjaśnili, że "skarga dotyczy decyzji Wojewody, niewłaściwie nazwanej postanowieniem, która poprzez brak stanowiska w sprawie zasadności żądania przedłożenia innej niż złożona, decyzji o warunkach zabudowy, stanowi de facto podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji" oraz że "skarga dotyczy wadliwego działania organu drugiej i pierwszej instancji poprzez wydanie wadliwych rozstrzygnięć". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął w sprawie II SA/Ke 651/11, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia [...], wydane w oparciu o art. 37 § 1 i 2 kpa tj. w wyniku rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie przez Starostę K. wniosku z dnia 12 maja 2011 r., poprzez nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tak odczytaną skargę Sąd odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Od postanowienia tego nie przysługuje także zażalenie, a więc nie zachodzi określona w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. podstawa do zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Brak było również podstawy do wniesienia skargi na to postanowienie w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie podjął je, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie wydał w terminie decyzji administracyjnej. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania aktu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Nie może jednak nakazać organowi rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób. Takie uprawnienie należy bowiem do organu załatwiającego sprawę. Treść skargi podtrzymanej przez skarżącą na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. nie pozostawia wątpliwości, że jej przedmiotem była bezczynność Starosty K. polegająca na niewydaniu decyzji rozstrzygającej wniosek strony o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnośnie dopuszczalności takiej skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ załatwia sprawę w drodze czynności materialnotechnicznej, o jakiej mowa w art. 64 § 2 kpa, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07 oraz krytyczną glosę Piotra Brzozowskiego do postanowienia NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, zawierającego odmienny, niż podzielany w niniejszej sprawie pogląd co do dopuszczalności zaskarżenia pozostawienia podania bez rozpoznania). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy zauważyć, że o bezczynności w załatwieniu wniosku o pozwolenie na budowę można mówić wtedy, gdy dojdzie do wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, zostaną usunięte określone w kpa oraz w przepisach szczególnych braki formalne wniosku, a mimo to oraz mimo upływu określonego w przepisach terminu załatwienia sprawy organ nie wyda żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazane przesłanki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Według natomiast art. 64 kpa, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, inne wymagania, o jakich mowa w przytoczonym przepisie, określone są w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Według tego przepisu bowiem, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zastosowanie art. 64 § 2 kpa, tj. pozostawienie wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków podania w zakreślonym terminie 7 dni dotyczy sytuacji, gdy strona mimo stosownego wezwania, niedołączyła do wniosku któregokolwiek ze wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 1 – 5 dokumentów. Jeżeli jednak strona dołącza te dokumenty, a tylko w ocenie organu nie mają one wymaganych przepisami cech, pozostawianie takiego wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne. Przepisy prawa budowlanego określające te szczególne wymagania wniosku o pozwolenie na budowę przewidują bowiem inne skutki stwierdzenia przez organ takich braków. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jedną z określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego cech, którą muszą spełniać dokumenty obligatoryjnie dołączane do wniosku o pozwolenie na budowę, jest w przypadku wskazanej w rozpatrywanej sprawie wadliwości wniosku, zgodność złożonego przez stronę projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z treści pisma Starosty K. z dnia 11 lipca 2011 r. (które – mimo niepowołania w nim jakiejkolwiek podstawy prawnej - należy uznać za informację o pozostawieniu podania bez rozpoznania) wynika, że organ zakwestionował istnienie zgodności pomiędzy złożonym przez stronę wnioskiem o pozwolenie na budowę, a dołączoną do tego wniosku decyzją o warunkach zabudowy. Niezgodność ta miała polegać w ocenie organu na tym, że o ile przedłożony wniosek o pozwolenie na budowę jednego budynku mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki dotyczył działki nr ewid. 30/5 w miejscowości C., gm. D., to decyzja o warunkach zabudowy odnosiła się do czterech inwestorów oraz inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki na działce nr ewid. 30/2. Bez względu na ocenę czy wskazana rozbieżność rzeczywiście zachodzi, nie może być wątpliwości, że Starosta K. z naruszeniem art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie wydał w sprawie decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie, uniemożliwiając w ten sposób stronie podjęcie polemiki z poglądem organu na temat zgodności przedłożonego projektu budowlanego z dołączoną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie stwierdzenie w powiązaniu z upływem określonych w art. 35 kpa terminów załatwienia sprawy administracyjnej, wyczerpuje wskazane na wstępie przesłanki bezczynności organu administracji i uzasadnia uwzględnienie skargi. Ubocznie należy zauważyć, że przytoczony wyżej przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, iż wezwanie strony do usunięcia niezgodności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, a przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy, następuje w drodze postanowienia. Dlatego sprzeczne z tym przepisem było dokonanie tej czynności przez Starostę w drodze pisma z dnia 24 czerwca 2011 r. Należy ponadto zauważyć, że z mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ powinien wezwać stronę do usunięcia wszystkich takich naruszeń. Tymczasem w aktach sprawy brak jest postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu wzywającego stronę do usunięcia jakichkolwiek innych nieprawidłowości, niż dotyczących niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Za takie wezwanie nie może w szczególności być uznana znajdująca się w aktach sprawy na odwrocie pisma z dnia 24 czerwca 2011 r., informacja. Z jej treści bowiem wynika, że nie stanowi ona wezwania do usunięcia wskazanych w niej nieprawidłowości, a tylko informację o ewentualnych przyszłych działaniach organu, jakie może wdrożyć w drodze postanowienia, po uzupełnieniu braku wskazanego w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. Ponadto informacja ta nie została podpisana przez osobę działającą w imieniu organu, ale przez nieznane z akt sprawy osoby. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Starostę K. do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, aktu rozstrzygającego wniosek A.D. i W. K. z dnia 11 maja 2011 r. o pozwolenie na budowę. Rozstrzygając ten wniosek organ weźmie przy tym pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Należy dodać, że rozstrzygając skargę na bezczynność Sąd nie mógł nakazać organowi uwzględnienia wniosku stron o pozwolenie na budowę, czego domagała się skarżąca. Uwzględniając bowiem skargę na bezczynność Sąd wydaje rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a. zmierzające do usunięcia stwierdzonej bezczynności. Nie może natomiast nakazać organowi rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób, gdyż do tego uprawniony jest sam organ administracji. Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że dostrzeżona bezczynność rażąco naruszała prawo. Starosta K. podjął bowiem w sprawie czynności zmierzające do załatwienia sprawy i pismem z dnia 11 lipca 2011 r. pozostawił wniosek strony bez rozpatrzenia uważając, że w sprawie występują braki wniosku uniemożliwiające jego merytoryczne załatwienie. Wadliwość tego poglądu i wynikła z niego bezczynność w załatwieniu wniosku strony, nie ma w tej sytuacji cech rażącego naruszenia prawa. Dlatego w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że nie miała miejsca bezczynność rażąco naruszająca prawo. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą to kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.